*Επισκόπηση Ομιλίας στην Ενημερωτική Εκδήλωση του ΤΕΕ και του Δικηγορικού Συλλόγου Βόλου, στο Αμφιθέατρο του ΤΕΕ στο Βόλο, στις 30 Νοεμβρίου 2011
1. Εισαγωγικά
Συγχαρητήρια για το ΤΕΕ και στο Δικηγορικό Σύλλογο Βόλου, για την πρωτοβουλία και την διοργάνωση της σημερινής εκδήλωσης. Κρίνεται απολύτως απαραίτητη για τη διευκρίνηση ζητημάτων από το νέο «δύσκολο» νόμο.
Εξάλλου το ΤΕΕ έχει πρωταγωνιστικό ρόλο στην διαδικασία της τακτοποίησης που θεσπίζεται. Δυστυχώς δεν ξέρω κατά πόσο θα φύγουμε σοφότεροι σήμερα από εδώ, καθώς τα ζητήματα του συγκεκριμένου νόμου, είναι ακόμη πολλά, τα ερωτήματα ακόμη περισσότερα και οι απαντήσεις λιγοστές κ διφορούμενες
Δεν θα αναλύσω ειδικά τεχνικά θέματα, θα τα αφήσω στο συνάδελφο, ο οποίος είναι εξειδικευμένος στα θέματα αυτά Εγώ θα προσπαθήσω με την ομιλία μου να σας δώσω μια άλλη διάσταση οπτικής του συγκεκριμένου νόμου. Αν έδινα τίτλο στην ομιλία μου θα δανειζόμουν τον τίτλο ενός πολύ ενδιαφέροντος νομικού άρθρου «από την αυθαίρετη δόμηση στην αυθαίρετη νομοθέτηση».
Με αυτό τον τρόπο θα προσπαθήσω να δώσω κάποιες πτυχές εκμεταλευόμενες και τις δυο ιδιότητες μου, του Δικηγόρου και του Αντιδημάρχου
Αποτελεί παράδοση για τα ελληνικά δρώμενα η ανά δεκαετία, κατά μέσον όρο, ενασχόληση της Νομοθετικής Εξουσίας με την «τακτοποίηση» της αυθαίρετης δόμησης (ν. 410/1968, ν. 720/1977, ν. 1337/1983…)[1] Δεν χωρεί καμία αμφιβολία ότι το πρόβλημα της αυθαίρετης δόμησης, είναι ένα φαινόμενο αρνητικό για την κοινωνία, την οικονομία, το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον. Ένα φαινόμενο που επί δεκαετίες στηρίζεται και στηρίζει την κατάλυση της έννομης τάξης, διεισδύοντας παρασιτικά στην οργάνωση και ορθολογική ανάπτυξη του χώρου.
Στην αρχή ήταν απόλυτα κατανοητά τα αρχικά αίτια γένεσής του, στο βαθμό που ανάγονται σε πραγματικές στεγαστικές ανάγκες κρίσιμων για το έθνος εποχών (πρόσφυγες Μικράς Ασίας, υψηλά ποσοστά ένδειας, εσωτερική και εξωτερική μετανάστευση, ανάγκες για παραγωγικές χρήσεις…). Τα αρχικά αίτια έχουν από καιρού εκλείψει, αλλά αναδύθηκαν άλλα, όπως η απόκτηση β΄κατοικίας (αγαθό που πρέπει, πάση θυσία, να αποκτηθεί ως σήμα κοινωνικής ανέλιξης), ο διακαής πόθος για μεγαλύτερο οικονομικό κέρδος από την εκμετάλλευση δόμησης, την κατάτμηση γης και αξιοποίηση κάθε μικροιδιοκτησίας. Αποτελούν, άραγε, τα αίτια αυτά πραγματικές κοινωνικές ανάγκες που αιτιολογούν άγνοια ή συνειδητή καταπάτηση των νόμων; Προφανώς και όχι
Με δεδομένο ότι η νομιμοποίηση αυθαιρέτων αντιτίθεται ρητά στο άρθρο 24 του Συντάγματος, ο N. επιχειρεί έντεχνα την επιβράβευση της νέας ή και των παλαιότερων γενιών αυθαιρέτων, μέσω φραστικών, φιλόδοξων, ρητορικών διατυπώσεων και νεολογισμών. Γενικότερα, η αιτιολογική έκθεση επιδιώκει να πείσει πως ο Ν χαράσσει «κόκκινη γραμμή» στην αυθαίρετη δόμηση, αντιμετωπίζει το πρόβλημα «μέσα από την περιβαλλοντική και πολεοδομική του διάσταση» και συμβάλλει στην «αποκατάσταση του διαταραγμένου περιβαλλοντικού ισοζυγίου…».
Και επειδή οι Έλληνες κρατάμε ζωντανές τις παραδόσεις μας, ωρίμασε πλέον ο χρόνος για μια νέα ενασχόληση με το θέμα.
Είναι ένας νόμος τεχνικός, ένας νόμος καθαρά εισπρακτικός. Πρόκειται για μια ακόμη προσπάθεια για την άμεση είσπραξη χρηματικών ποσών στο πλαίσιο του Μνημονίου. Τα προβλήματα που συνοδεύουν το εγχείρημα αυτό δεν είναι λίγα. Ο νόμος καταλείπει πολλά ερμηνευτικά ζητήματα και εύλογες αμφιβολίες. Η εικόνα από τις Πολεοδομίες, στο Τμ. Αυθαιρέτων, προσομοιάζει σε group therapy. Αμέτρητα πηγαδάκια μηχανικών προσπαθούν ομαδικά να αποκωδικοποιήσουν, να ξεκλειδώσουν, να ερμηνεύσουν το συγκεκριμένο νόμο. Η εικόνα αυτή και μόνο είναι ενδεικτική του προβλήματος. Αν χρειάζονται τόσες συζητήσεις, αν χρειάζεται να εκδοθούν 8 κείμενα ερωταπαντήσεων, αν χρειάζεται να πραγματοποιούνται αλλεπάλληλα ερωτήματα, τότε αυτός ο νόμος πάσχει εν τη γένεση του.
2. Bασικές Δξεις Νόμου
Πρέπει να σημειώσουμε ότι η περιβόητη «κόκκινη γραμμή» του νόμου, δηλ. της απαγόρευσης μεταβίβασης ή σύστασης εμπραγμάτου δικαιώματος σε αυθαίρετο από 1.1.2012, επισημαίνεται η αντίστοιχη δξη του Ν. 1337/1983 (ν. Τρίτση), η οποία ουδέποτε εφαρμόστηκε.
Ασάφεια επικρατεί και ως προς τους ιδιοκτήτες αυθαιρέτων οι οποίοι μετά το 2004 πλήρωσαν τα υψηλά πρόστιμα που προβλέπονταν. Η πρόβλεψη του νόμου «όσα πρόστιμα καταβλήθηκαν δεν αναζητούνται» δεν ξεκαθαρίζει αν οι ιδιοκτήτες θα κληθούν να ξαναπληρώσουν ή αν τα πρόστιμα θα συμψηφιστούν με τα ήδη καταβληθέντα.
Τίποτα δεν εγγυάται την εφαρμογή των διατάξεων. Τα πάντα, ως προς τις προϋποθέσεις που οφείλουν να πληρούν τα προς ρύθμιση αυθαίρετα -χρόνος κατασκευής, χρήση σύμφωνη με τις ισχύουσες διατάξεις, εγκατάσταση σε χώρο που δεν είναι κοινόχρηστος, αρχαιολογικός, ζώνη αιγιαλού/παραλίας, δάσος, ρέμα κ.λ.π.- επαφίενται σε όσα ιδιοκτήτης και μηχανικός δηλώσουν.
Κόκκινο χτυπάει για το τί επιφυλάσσει η όλη διαδικασία σε ό,τι αφορά την τύχη των παραλιακών ζωνών, βιοτόπων, δασών και δασικών εκτάσεων και κατ΄επέκταση της δημόσιας περιουσίας, ήδη εν πολλοίς καταπατημένης
Στοιχεία έρευνας του Δημοκρίτειου Πανεπιστημίου Θράκης, δείχνουν πως, κατά την περίοδο 1975-2005, έχουν καταγραφεί στο σύνολο χώρας, σε παράκτια δάση και δασικές εκτάσεις, 27.908 αυθαίρετα με τελεσίδικα πρωτόκολλα διοικητικής αποβολής ή και αποφάσεις κατεδάφισης. Η αντίστοιχη καταπατηθείσα έκταση ανέρχεται στην τάξη των 93.400 στρ., ενώ οι εκκρεμείς υποθέσεις της ίδιας περιόδου είναι διπλάσιες σε αριθμό. Τα δεδομένα θα έπρεπε, τουλάχιστον, να μας είχαν ανησυχήσει, όταν μάλιστα η τύχη των πρωτοκόλλων αποβολής και αποφάσεων κατεδάφισης είναι γνωστή. Τί περαιτέρω περιμένουμε τώρα και προς τί; Προβλέπει βέβαια ο Ν αυστηρές κυρώσεις για τυχόν ψευδείς βεβαιώσεις. Αλλά ποιός ελέγχει, πότε και βάσει ποιών στοιχείων; Όταν τα πρόστιμα θα έχουν καταβληθεί και «οι κοινωνικές πιέσεις» ικανοποιηθεί, τα περιθώρια παρέμβασης θα έχουν ασφυκτικά περιορισθεί και θα εξανεμισθούν στερούμενα ουσίας.
Μια νομικοτεχνική παρατήρηση. Θεωρώ θετικά σημεία :
1. την διεύρυνση των αρμοδιοτήτων των Μηχανικών, συνοδευεόμενες και από τις αντίστοιχες βέβαια ευθύνες.
Τον απεγκλωβισμό των Πολεοδομίων. Εξάλλου είναι υπηρεσίες σε μεταβατική περίοδο, που σε λίγο καιρό δεν θα έχουν καμία σχέση όπως όλοι τις γνωρίζουμε.
Την ανάπτυξη του ηλεκτρονικού συστήματος, με τη συλλογή δομημένων στοιχείων, δημιουργία βάσης δεδομένων, τη χωροθέτηση των γεωτεμαχίων με αυθαίρετες κατασκευές (σημ. για εργασία που κάναμε στην Πολεοδομία ενόψει τροποποίηση των ΖΟΕ)
3. Γιατί ο νόμος είναι ακυρωτέος ?
Υφίστανται Ζητήματα Συνταγματικότητας
Τον τελευταίο λόγο για αυτά τα ζητήματα θα τον έχει το ΣτΕ.
Ήδη έχουν ασκηθεί αιτήσεις ακυρώσεως στο ΣτΕ κατά των ΚΥΑ 41498 / 26.9.2011 Περί της διαδικασίας ηλεκτρονικής υποβολής των απαραίτητων δικαιολογητικών για την υπαγωγή στο άρθρο 24 του νόμου 4014/2011 και
της υπ΄αρ. 42525 / 279.2011 Περί της διαδικασίας είσπραξης και απόδοσης στο Ελληνικό Δημόσιο του παραβόλου και στο νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου με την ονομασία «Πράσινο Ταμείο» του ενιαίου ειδικού προστίμου του άρθρου 24 του νόμου 4014/2011
και παρεμπιπτόντως του νόμου 4014 / 2011 ο οποίος προσβάλλεται ως αντισυνταγματικός καθώς αντίκειται στο Σύνταγμα.
Το ΣτΕ εξάλλου δεν έχει ακόμη αποφανθεί σχετική με τη συνταγματικότητα των αντίστοιχων ρυθμίσεων για τους ημιυπαίθριους χώρους Σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγματος, τη νομοθεσία και τη νομολογία του ΣτΕ , εκτός από το φυσικό περιβάλλον , έχει αναχθεί σε συνταγματικά προστατευόμενη αξία και το οικιστικό, από το οποίο εξαρτάται η ποιότητα ζωής και η υγεία των κατοίκων των πόλεων και των οικισμών.
Γίνεται προσπάθεια να αρθεί ο σκόπελος της περιβαλλοντικής ευαισθησίας του ΣτΕ με τρείς ελιγμούς :
1) ότι η τακτοποίηση θα ισχύει για 30 χρόνια.
2) Τα χρήματα θα κατατίθενται στο λεγόμενο “πράσινο ταμείο“ που θα χρηματοδοτεί περιβαλλοντικά έργα και
3) Πρυτάνευσε ότι η σωτηρία της πατρίδας (από την οικονομική χρεοκοπία και τα μεγάλα δημοσιονομικά ελλείμματα) είναι ο υπέρτατος νόμος (“Salus populi suprema lex esto“ δηλαδή η σωτηρία του λαού είναι ο υπέρτατος νόμος – έχει πει ο Κικέρωνας)
Σε αυτό το τελευταίο το ΣτΕ έχει ήδη απαντήσει με την 783/2007 απόφαση του «η νομιμοποίηση αυθαίρετων διοικητικών καταστάσεων δεν μπορεί να συνιστά από μόνη της άσκηση κοινωνικής πολιτικής και συνεπώς δημόσιο λόγο άλλον από τη συμπτωματική ύπαρξη των εν λόγω αυθαίρετων καταστάσεων σε δεδομένη χρονική στιγμή, θα ήταν αντίθετη προς το Σύνταγμα. Ειδικότερα θα αντέβαινε τόσο στην αρχή του κράτους δικαίου, η οποία επιβάλλει την τήρηση της ευνομίας, όσο και στην αρχή της ισότητας, η οποία δεν επιτρέπει στην κρατική δράση να εξυπηρετεί εκείνους τους πολίτες που σε αντίθεση με τους νομοταγείς πολίτες με έννομες ενέργειες και προς ικανοποίηση αναγκών τους, δημιούργησαν αυτογνωμόνως πραγματική κατάσταση, η οποία λόγω αδράνειας των κρατικών αρχών προς επιβολή του νόμου έμειναν ανεκτές επί μακρόν»
Με πρόσφατη απόφαση (3500/2009) της Ολομέλειας κρίθηκε ότι είναι ανίσχυρες οι διατάξεις που επιτρέπουν την εξαίρεση αυθαιρέτων από την κατεδάφιση.
Με το άρθρο 24 του Συντάγματος ο κοινός νομοθέτης και η κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση υποχρεούνται να ρυθμίσουν τη χωροταξική ανάπτυξη και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας με βάση ορθολογικό σχεδιασμό υπαγορευόμενο από πολεοδομικά κριτήρια, ουσιώδες στοιχείο του οποίου είναι ο καθορισμός ή η τροποποίηση των χρήσεων γης.
Δεν επιτρέπεται η επί το δυσμενέστερο μεταβολή της επιτρεπόμενης χρήσεως, εκτός αν αυτή επιβάλλεται από εξαιρετικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος προς εξυπηρέτηση προέχουσας σημασίας σκοπού κατά την μετά από στάθμιση ουσιαστική εκτίμηση του νομοθέτη, υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο. Μέχρις ότου τεθούν οι βασικοί κανόνες πολεοδομήσεως, είναι συνταγματικά ανεκτή η πρόβλεψη της δυνατότητας εξαιρέσεως από την κατεδάφιση κατασκευών που έχουν αυθαιρέτως ανεγερθεί πριν τη θέσπιση των κανόνων αυτών, αλλά ως εξαιρετικής ρυθμίσεως και υπό όρους.
Διάταξη νόμου η οποία θεσπίζει για το μέλλον ως εξαιρετική ρύθμιση την πρόβλεψη της δυνατότητας να εξαιρούνται από την κατεδάφιση αυθαίρετες κατασκευές, ακόμα και αν τίθεται υπό τη μορφή παραπομπής στο περιεχόμενο της ρυθμίσεως η οποία αφορά τις παλαιές κατασκευές, είναι αντισυνταγματική, γιατί αντιβαίνει στα άρθρα 24, 25 παρ. 1, 2 παρ. 1 και 4 παρ. 1 του Συντάγματος.
Ο πολεοδομικός σχεδιασμός γίνεται σε δύο επίπεδα. Στο πρώτο επίπεδο συντάσσεται Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο και στο δεύτερο επίπεδο εκπονείται πολεοδομική μελέτη. Σύστημα της «τυποποιήσεως» των χρήσεων γης. Απαγορεύεται η νόθευση των οικείων κατηγοριών με την προσθήκη σε κάποια από αυτές ειδικής χρήσεως που περιλαμβάνεται στο περιεχόμενο άλλης κατηγορίας. Στις αυθαίρετες κατασκευές περιλαμβάνονται και οι παραβιάζουσες τους κανόνες περί των χρήσεων γης. Ως προς τις ανεγερθείσες μέχρι 31.1.1983 κατασκευές, διατηρήθηκε ο κανόνας της κατεδαφίσεως, με παράλληλη όμως πρόβλεψη της δυνατότητας εξαιρέσεώς τους από την κατεδάφιση και είναι στενά ερμηνευτέες οι διατάξεις, με τις οποίες επιτρέπεται η εξαίρεση εάν υποβληθεί προς τούτο σχετική δήλωση και ύστερα από κρίση της πολεοδομικής αρχής. Για τις κατασκευές που ευρίσκονται σε περιοχές εκτός σχεδίου πόλεως, η κρίση περί οριστικής εξαιρέσεως από την κατεδάφιση είναι επιτρεπτή μόνον εάν προηγηθεί ένταξη της περιοχής αυτής σε πολεοδομικό σχέδιο. Ως προς τις αυθαίρετες κατασκευές τις ανεγειρόμενες μετά την 31.1.1983, ισχύει ο κανόνας της κατεδαφίσεως χωρίς εξαίρεση. Ο κανόνας αυτός επαναλαμβάνεται και από τον εισαχθέντα μετά το Σύνταγμα του 1975 Γ.Ο.Κ. του 1985.
Οι διατάξεις του αρ. 8 του Ν. 3044/2002 κρίθηκαν αντισυνταγματικές.
Πολεοδομικός Σχεδιασμός
Τι γίνεται με το Ν. 4014/2011 ?
Ο Νόμος πετάει την καραμέλα στο 24β ότι αφού τα νομιμοποιήσετε πρέπει να ολοκληρωθούν τα ΓΠΣ και τα ΣΧΟΑΠ σε 10 χρόνια. Δηλαδή εάν ο σχεδιασμός του ΓΠΣ δεν προβλέπει δόμηση σε περιοχή αυθαιρέτων τι θα γίνει εκεί ? Θα σας το πω εμπειρικά, οι δήμοι, οι μελετητές, θα κατακλυστούν με αιτήματα όπως γίνεται και τώρα, για την καθιέρωση οικιστικών υποδοχέων εκεί που υπάρχουν τα αυθαίρετα……ή Μάλλον για να το θέσω καλύτερα ο πολεοδομικός σχεδιασμός δεν θα γίνεται με κριτήρια πολεοδομικά, αλλά με βάση μια υπάρχουσα διαμορωμένη κατάσταση. Η παρανομία θα οδηγήσει δηλ. σε πολεοδομικό σχεδιασμό.
Η δόμηση πρέπει να γίνεται μέσω οργανωμένου πολεοδομικού σχεδιασμού και μέσω των θεσμοθετημένων γι` αυτό εργαλείων, όπως τα ρυθμιστικά Σχέδια, τα Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια, τα Σχέδια Χωρικής Οικιστικής Ανάπτυξης Ανοικτών Πόλεων (ΣΧΟΑΠ)
Διοικητική Πρακτική
Οι Πηγές του Δικαίου είναι γνωστές : Σύνταγμα, Νόμος, Κανονιστικές Πράξεις, Νομολογία, Διεθνές Δίκαιο, Δίκαιο Ευρωπαικών Κοινοτήτων και ως έμμεση πηγή διοικητικής πρακτικής, οι εγκύκλιοι. Με τους τελευταίους νόμους της Κυβέρνησης και κυρίως με τον τρόπο με τον οποίο νομοθετούνται, θα ξεχάσουμε και αυτά που μάθαμε στα πανεπιστημιακά θρανία. Μια άλλη πρωτόγνωρη πρακτική για το δημόσιο δίκαιο, είναι όχι η αποστολή εγκυκλίων, οδηγιών αλλά τα «σκονάκια» υπό τη μορφή ερωτοαπαντήσεων. Οκτώ έχει δημοσιεύσει στην ιστοσελίδα του έως σήμερα το ΥΠΕΚΑ. Ωστόσο τα «σκονάκια» αυτά δεν αποτελούν πράξεις της διοίκησης, δεν έχουν χαρακτήρα εγκυκλίου και κατά συνέπεια δεν διασφαλίζουν κανένα, μηχανικό ή ιδιώτη. Με τα σκονάκια αυτά έχει διευρυνθεί ακόμη και το έυρος των ακινήτων που περιέχονται στις ευεργετικές ρυθμίσεις. Τα σκονάκια αυτά δεν έχουν καμία νομική ισχύ. Κανείς δεν διασφαλίζει ότι αυτά αργότερα θα αλλάξουν
Συμπεράσματα
Ενόψει του αμφίβολου νομικού καθεστώς που ισχύει σε πολλές περιπτώσεις κρίνεται, κατά την άποψή μου, σκόπιμο οι ιδιοκτήτες να υποβάλουν τη σχετική αίτηση και να ζητήσουν την ένταξη των αυθαιρέτων τους στην εν λόγω διαδικασία για τη ρύθμισή τους. Σε περίπτωση που το αίτημά τους δεν γίνει δεκτό για τους προαναφερόμενους λόγους, μπορεί να προσφύγουν δικαστικά κατά της αρνήσεως αυτής της Διοικήσεως
Είναι σαφές ότι ζούμε σε εξαιρετικές συνθήκες, σε πρωτόγνωρες εποχές. Πραγματοποιείται ένα πλήθος δομικών και τεράστιων αλλαγών, που μέχρι και πριν από 2 χρόνια θα μας φαινόταν ως σενάριο επιστημονικής φαντασίας. Εργασιακές σχέσεις καταλύονται, φόροι επιβάλλονται με το λογαριασμό της ΔΕΗ, αυθαίρετα νομιμοποιούνται, δημόσια γη πωλείται για ένα κομμάτι ψωμί. Για όλες αυτές τις αλλαγές χρησιμοποιείται το νομικό μας σύστημα με ένα βίαιο και στρεβλό τρόπο.
Το Σύνταγμα μας, η κορωνίδα του δικαίου, καταλύεται, διαστρεβλώνεται, ερμηνεύεται κατά το δοκούν. Σε αυτό το πλαίσιο κινείται και ο νόμος για την τακτοποίηση των αυθαιρέτων. Είναι υποχρέωση του νομικού κόσμου να αντιστέκεται σε αυτές τις νομικές εκτροπές. Όσο και αν είναι κοινοτυπία – κλισέ, αυτή την στιγμή είναι το ζητούμενο. Πρέπει να διαφυλάξουμε το νομικό μας πολιτισμό. Μέσω της προστασίας αυτής θα διαφυλαχθούν βασικά έννομα αγαθά, όπως η προστασία του περιβάλλοντος και της οικιστικής ανάπτυξης. Δεν πρέπει στο όνομα των εξαιρετικών συνθηκών, να κάνουμε εκπτώσεις, στην προστασία του περιβάλλοντος.
——————————————————————————–
[1] Βλ. αναλυτικά για την ιστορική αναδρομή στην τακτοποίηση αυθαιρέτων σε Αλ. Βλαντού, «ΑΥΘΑΙΡΕΤΑ: Η ΠΑΡΑΒΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΣΤΗΝ ΥΠΗΡΕΣΙΑ ΤΩΝ ΚΟΙΝΩΝΙΚΩΝ ΑΝΑΓΚΩΝ» (Σεπτέμβριος 2011), Νόμος και φύση