ΣτΕ 725/2023 (E’ Τμήμα)
Δεν συνιστούν δασικές εκτάσεις οι φρυγανώδεις εκτάσεις
ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Ε΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 16 Φεβρουαρίου 2022, με την εξής σύνθεση:
Παναγιώτα Καρλή, Σύμβουλος της Επικρατείας, Προεδρεύουσα, σε αναπλήρωση της Προέδρου του Τμήματος και της αναπληρώτριάς της Αντιπροέδρου, που είχαν κώλυμα, Χρήστος Ντουχάνης, Μαρία Σωτηροπούλου, Σύμβουλοι, Μαρία – Ελένη Παπαδημήτρη, Ελένη Μουργιά, Πάρεδροι. Γραμματέας η Γεωργία Σιμάτη.
Για να δικάσει την από 27 Σεπτεμβρίου 2019 αίτηση:
του Θ… Τ… του Ν…, κατοίκου Αιγίου, ο οποίος παρέστη με τον δικηγόρο Γεώργιο Νικόπουλο (Α.Μ. …), που τον διόρισε στο ακροατήριο,
κατά του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, ο οποίος παρέστη με την Σωτηρία Κοσμά, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
Με την αίτηση αυτή ο αιτών επιδιώκει να ακυρωθούν: α) η υπ’ αριθμ. 182363/2395/13.5.2019 απόφαση του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, β) η υπ’ αριθμ. 183185/1282/7.6.2019 εγκύκλιος του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, και κάθε άλλη σχετική πράξη ή παράλειψη της Διοικήσεως.
Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως του εισηγητή, Συμβούλου Χρήστου Ντουχάνη.
Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του αιτούντος, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, και την αντιπρόσωπο του Υπουργού, η οποία ζήτησε την απόρριψή της.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο ν Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (ηλεκτρονικό παράβολο με κωδικό …).
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση α) της 182363/2395/13.5.2019 απόφασης του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας με θέμα την «Αποδοχή Γνωμοδότησης του Τεχνικού Συμβουλίου Δασών» (σχετικά με τον εννοιολογικό προσδιορισμό των εκτάσεων που εμπίπτουν στις διατάξεις της παρ. 5α του άρθρου 3 του ν. 998/1979 και καλύπτονται μόνο από φρυγανική βλάστηση) και β) της 183185/1282/7.6.2019 εγκυκλίου του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας με θέμα «Οδηγίες εφαρμογής επί γνωμοδότησης του ΤΣΔ για τον χαρακτηρισμό εκτάσεων της παρ. 5α άρθρου 3 ν. 998/1979».
3. Επειδή, κατά τη συνεδρίαση του Δικαστηρίου, στην οποία εισήχθη προς συζήτηση η παρούσα υπόθεση, ο πληρεξούσιος δικηγόρος του αιτούντος υπέβαλε αίτημα αναβολής, το οποίο απορρίφθηκε με το 19α/16.2.2022 πρακτικό συνεδρίασης και το Δικαστήριο προχώρησε στη συζήτηση της υπόθεσης. Κατόπιν τούτου συντρέχει νόμιμη περίπτωση επιστροφής του κατατεθέντος για την αναβολή παραβόλου (ηλεκτρονικό παράβολο με κωδικό …), σύμφωνα με το άρθρο 33 παρ. 5 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8) όπως ισχύει (ΣτΕ 692, 1327.20121).
4. Επειδή, ο αιτών επικαλείται προς θεμελίωση του εννόμου συμφέροντός του, μεταξύ άλλων, την ιδιότητα του Έλληνα πολίτη, που ενδιαφέρεται για την προστασία του περιβάλλοντος. Η ιδιότητα αυτή δεν αρκεί, κατά τα παγίως κριθέντα (πρβλ. ΣτΕ 1367/2021 σκ. 8, 2913/2017 Ολομ. σκ. 7, 2179/2014 Ολομ. σκ. 9 κ.ά.), για τη θεμελίωση εννόμου συμφέροντος για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως σύμφωνα με το άρθρο 47 του π.δ. 18/1989 (Α΄8), διότι δεν υποκαθιστά τον άμεσο και προσωπικό σύνδεσμο που είναι απαραίτητος για το σκοπό αυτό. Περαιτέρω, όμως, ο αιτών επικαλείται και την ιδιότητα ιδιοκτήτη ακινήτων, τα οποία προσδιορίζονται βάσει συμβολαίων αγοραπωλησίας και τόμων των βιβλίων μεταγραφών του Υποθηκοφυλακείου Αιγιαλείας, ευρίσκονται δε στις περιοχές Αιγίου και Καλαβρύτων, η ύπαρξη φρυγανωδών εκτάσεων στις οποίες δεν αμφισβητείται από τη Διοίκηση. Η ιδιότητα αυτή αρκεί για να προσπορίσει έννομο συμφέρον για την άσκηση της παρούσας αιτήσεως ακυρώσεως στον αιτούντα, και επομένως, η αίτηση ακυρώσεως ασκείται παραδεκτώς από την άποψη αυτή και είναι περαιτέρω εξεταστέα.
5. Επειδή, στο άρθρο 24 του Συντάγματος, όπως αναθεωρήθηκε με το Ψήφισμα της 6ης Απριλίου 2001 της Ζ’ Αναθεωρητικής Βουλής των Ελλήνων (Α’ 84), η παράγραφος 1 του οποίου ανήγαγε την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος σε κρατική υποχρέωση και δικαίωμα του καθενός, προστέθηκε η ακόλουθη ερμηνευτική δήλωση: «Ως δάσος ή δασικό οικοσύστημα νοείται το οργανικό σύνολο άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό πάνω στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλοεπίδρασής τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). Δασική έκταση υπάρχει όταν στο παραπάνω σύνολο η άγρια ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά». Την ίδια ακριβώς διατύπωση υιοθετεί το άρθρο 3 παρ. 1 και 2 του ν. 998/1979 (Α’ 289), όπως οι παράγραφοι αυτές αντικαταστάθηκαν με το άρθρο 1 παρ. 1 και 2 του ν. 3208/2003 (Α’ 303). Κατά την έννοια των εν λόγω διατάξεων, ως βλάστηση που προσδίδει στην καλυπτόμενη από αυτήν έκταση δασικό χαρακτήρα νοείται η αποτελούμενη από άγρια ξυλώδη φυτά με τα χαρακτηριστικά του δέντρου ή του θάμνου. Ο κανόνας αυτός, μνημονευόμενος ρητώς στο σχετικό με τις δασικές εκτάσεις δεύτερο εδάφιο της ως άνω ερμηνευτικής δήλωσης, δεν ισχύει μόνον ως προς τις εκτάσεις αυτές, που συνιστούν την αραιότερη μορφή δασοβιοκοινότητας και ως προς τις οποίες η σχετική διευκρίνιση κρίθηκε απαραίτητη από τον συντακτικό νομοθέτη, αλλά ισχύει κατά μείζονα λόγο και ως προς τα δάση, που συνιστούν το κατ’ εξοχήν δασογενές φυσικό περιβάλλον και ως προς τα οποία η σχετική διευκρίνιση θα ήταν περιττή. Επομένως, τυχόν, άλλης μορφής άγρια βλάστηση, έστω και ξυλώδης, η οποία, όμως, δεν αποτελείται από δέντρα και θάμνους, δεν εμπίπτει στη συνταγματική έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης, χωρίς, βεβαίως, να κωλύεται ο κοινός νομοθέτης να υπαγάγει εκτάσεις που καλύπτονται από άλλου χαρακτήρα βλάστηση, όπως η φρυγανώδης, πλήρως ή μερικώς και υπό τις προϋποθέσεις που κρίνει ο ίδιος πρόσφορες, στη δασική νομοθεσία.
6. Επειδή, περαιτέρω, στις παρ. 3-5 του ως άνω άρθρου 3 του ν. 998/1979, όπως αυτές αντικαταστάθηκαν με το άρθρο 32 παρ. 1 του ν. 4280/2014 (Α’ 159), ορίζονται τα εξής: «3. Ως δάση και δασικές εκτάσεις νοούνται και οι οποιασδήποτε φύσεως ασκεπείς εκτάσεις (φρυγανώδεις ή χορτολιβαδικές εκτάσεις, βραχώδεις εξάρσεις και γενικά ακάλυπτοι χώροι) που περικλείονται, αντιστοίχως, από δάση και δασικές εκτάσεις, καθώς και οι υπεράνω των δασών ή δασικών εκτάσεων ασκεπείς κορυφές ή αλπικές ζώνες των ορέων και οι άβατοι κλιτύες αυτών. … 4. … 5. Στις διατάξεις του παρόντος νόμου … υπάγονται και οι εκτάσεις των επόμενων περιπτώσεων α΄ και β΄ του παρόντος, που δεν έχουν αναγνωριστεί ως ιδιωτικές με έναν από τους τρόπους του άρθρου 10 του ν. 3208/2003: α) Οι χορτολιβαδικές εκτάσεις που βρίσκονται επί ημιορεινών, ορεινών και ανώμαλων εδαφών και συγκροτούν φυσικά οικοσυστήματα αποτελούμενα από φρυγανική, ποώδη ή άλλη αυτοφυή βλάστηση ή από δασική μεν βλάστηση που δεν συνιστά δασοβιοκοινότητα. β) Οι βραχώδεις ή πετρώδεις εκτάσεις των ημιορεινών, ορεινών και ανώμαλων εδαφών. γ) Οι εκτάσεις των περιπτώσεων 5α και 5β του παρόντος δεν κηρύσσονται αναδασωτέες, σύμφωνα με τη διάταξη της παραγράφου 1 του άρθρου 37 του παρόντος νόμου, δύνανται όμως να κηρυχθούν δασωτέες, σύμφωνα με τη διάταξη της παραγράφου 2 του ως άνω άρθρου 37. Σε περίπτωση καταστροφής τους από πυρκαγιά ή άλλη αιτία δεν αποβάλλουν το χαρακτήρα τους, αποκαθίστανται και προστατεύονται και διαχειρίζονται, σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος… δ) … ε) Οι εκτάσεις των περιπτώσεων 5α και 5β του παρόντος χαρτογραφούνται και διατίθενται ιδίως για την εξυπηρέτηση των σκοπών του Κεφαλαίου ΣΤ΄ του παρόντος νόμου ή χρησιμοποιούνται ως βοσκότοποι ή για τη δημιουργία νέων δασών». Από τις διατάξεις αυτές συνάγεται ότι και ο κοινός νομοθέτης, σε αρμονία με τον ανωτέρω παρατιθέμενο συνταγματικό κανόνα, συνεχίζει, και μετά τις επελθούσες τροποποιήσεις, να θεωρεί ως στοιχείο εννοιολογικό του δασικού φυτού τον ξυλώδη κορμό, τούτο, όμως, μόνον εφόσον το φυτό είναι είτε «υψηλό» (δενδρώδες) είτε θαμνώδες. Αντιθέτως, τα φρυγανώδη (ή ποώδη) φυτά αποτελούν, κατά κανόνα, μη δασική («αποτελούμενα από φρυγανική … ή από δασική μεν βλάστηση …», βλ. ως άνω άρθρο 3 παρ. 5 περ. α΄ του ν. 998/1979, όπως ίσχυε κατά τα ανωτέρω), αλλά χορτολιβαδική βλάστηση, οι δε εκτάσεις που καλύπτονται από αυτήν είναι δυνατόν να υπάγονται στη δασική νομοθεσία μόνον εφόσον συντρέχουν οι ειδικές προϋποθέσεις των παραγράφων 3 και 5 του ως άνω άρθρου 3 του ν. 998/1979, όπως αυτές αντικαταστάθηκαν με το άρθρο 32 παρ. 1 του ν. 4280/2014, δηλαδή για λόγους που δεν αφορούν στην ίδια τη βλάστηση που καλύπτει τις εκτάσεις αυτές. Οι εν λόγω διατάξεις εκκινούν, επομένως, από την παραδοχή ότι η φρυγανώδης βλάστηση, όπως αυτή οριοθετείται εννοιολογικώς από την επιστήμη, δεν συγκροτεί δασικό οικοσύστημα, διότι δεν αποτελεί βλάστηση δασικού χαρακτήρα, χωρίς να διακρίνουν, κατά την έννοιά τους, μεταξύ φρυγάνων με ξυλώδη κορμό ή μη, εφόσον, πάντως, ο ξυλώδης κορμός τους, αν υπάρχει, δεν έχει τα χαρακτηριστικά που θα προσέδιδαν στα εν λόγω φυτά το χαρακτήρα θάμνου ή δέντρου. Τον ίδιο, κατά βάση, κανόνα απέδιδαν οι διατάξεις του άρθρου 3 του ν. 998/1979 και υπό το αρχικό τους περιεχόμενο, αναφερόμενες στον ξυλώδη κορμό άγριου φυτού ως στοιχείο προσδιοριστικό του δασικού του χαρακτήρα (παρ. 1 και 2), αν και οι διατάξεις αυτές δεν κατέτασσαν ρητώς τα φρύγανα, που οι ίδιες δεν μνημόνευαν, στις μη δασικού χαρακτήρα χορτολιβαδικές εκτάσεις. Ο χαρακτήρας, τέλος, των φρυγάνων ως μη δασικών φυτών, αλλά φυτών που προσιδιάζουν σε χορτολιβαδικές εκτάσεις, ουδέποτε αμφισβητήθηκε από τη διαμορφωθείσα νομολογία επί των εν λόγω αρχικών διατάξεων του ν. 998/1979, σε συνδυασμό με το άρθρο 74 του ίδιου νόμου -περί χορτολιβαδικών εκτάσεων -, η οποία, δεχόταν παγίως ότι «… υπάγονται στις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας και τα εντός ή υπεράνω δασών και δασικών εκτάσεων ορεινά χορτολιβαδικά εδάφη, που δεν έχουν ξυλώδη (υψηλή ή θαμνώδη), αλλά ποώδη ή φρυγανώδη βλάστηση και, συνεπώς, δεν συνιστούν δάση ή δασικές εκτάσεις, κατά την έννοια των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 3 του Ν. 998/1979 …» (βλ. ΣτΕ 1309/2005, πρβλ. και 964, 4924, 4931-4932, 4896/2013, 2938, 4723-4724/2012, 454/2010, 3457/2009 επταμ., 3825/2007, 2959/2006 κ.ά.).
7. Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι, προκειμένου να αρθούν οι δυσχέρειες εννοιολογικής διάκρισης των δασικών φυτών, που, κατά κανόνα, προσδίδουν στην έκταση που καλύπτουν δασικό χαρακτήρα, από τα μη δασικά άγρια φυτά, που, κατά κανόνα, συγκροτούν βλάστηση προσιδιάζουσα σε χορτολιβαδικές εκτάσεις, εκδόθηκε η 159140/1077/12.3.1980 εγκύκλιος της Γενικής Διεύθυνσης Δασών και Δασικού Περιβάλλοντος του Υπουργείου Γεωργίας. Στην εγκύκλιο αυτή τονίζεται, μεταξύ άλλων, ότι, ως προς μεν «… τους θάμνους και τα δένδρα δεν γεννάται ζήτημα …», δηλαδή αυτά συγκροτούν δασική βλάστηση, είναι, όμως αναγκαία η «… άρση τυχόν αμφιβολιών … αν ορισμένες εκτάσεις που καλύπτονται από μικρούς θάμνους … υπάγονται ή όχι στις δασικές εκτάσεις …». Για το σκοπό αυτό, η Διοίκηση κατάρτισε πίνακα με τα συνήθη στη χώρα μας φυτά αυτής της κατηγορίας, τα οποία χαρακτηρίζονται «… ως ξυλώδη φυτά από τη βιβλιογραφία. Επομένως, … αν στις συγκεκριμένες εκτάσεις το φυτοκάλυμα συνίσταται από ένα ή περισσότερα φυτά αυτών των ειδών που περιέχονται στον πίνακα, οι εκτάσεις είναι δασικές». Με την εγκύκλιο αυτή η Διοίκηση, επικαλούμενη τα επιστημονικά δεδομένα που προκύπτουν από την κατάλληλη, κατά την κρίση της, επιστημονική βιβλιογραφία, αποκρούει το μέγεθος των θάμνων, δηλαδή ξυλωδών φυτών, ως κριτήριο κατάλληλο για τη διάκριση μεταξύ δασικών φυτών και μη, συμπεριλαμβάνει δε και τους μικρούς θάμνους στη δασική βλάστηση. Περαιτέρω, όμως, επικαλούμενη την προηγηθείσα 43/26.2.1980 γνωμοδότηση του Τεχνικού Συμβουλίου Δασών (άρθρο 9 του ν. 998/1979), στον πίνακα των ως άνω δασικών, ξυλωδών και θαμνωδών, φυτών δεν συμπεριέλαβε τα φρυγανώδη φυτά. Αντιθέτως, τα πιο συνηθισμένα στη χώρα μας φρυγανώδη φυτά συμπεριελήφθησαν, αν και χαρακτηριζόμενα ως «ξυλώδη» σε δεύτερο πίνακα (βλ. έκδοση της ως άνω εγκυκλίου από το Εθνικό Τυπογραφείο, σελ. 34), ως μη υπαγόμενα στη δασική νομοθεσία, αντιδιαστελλόμενα από αυτά που περιλαμβάνονται στον πρώτο πίνακα (μικροί θάμνοι) και υπάγονται σ’ αυτήν.
8. Επειδή, με το άρθρο 32 παρ. 2 του ν. 4280/2014 αντικαταστάθηκε η παρ. 1 του άρθρου 2 του ν. 998/1979 ως εξής: «1. Οι εκτάσεις του άρθρου 3 του παρόντος, που διέπονται από τις προστατευτικές διατάξεις αυτού, συνιστούν εθνικό κεφάλαιο, που η προστασία του αποτελεί υποχρέωση των κρατικών οργάνων κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους και συγχρόνως υποχρέωση και δικαίωμα των πολιτών. Με προεδρικό διάταγμα μετά από πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής ορίζονται τα συνεκτιμώμενα στοιχεία και επιστημονικά κριτήρια για την υπαγωγή έκτασης στις περιπτώσεις των παραγράφων 1, 2 και 5 του άρθρου 3 του παρόντος νόμου, όπως ισχύει». Κατ’ εξουσιοδότηση της εν λόγω διάταξης εκδόθηκε το π.δ. 32/2016 «Ορισμός επιστημονικών κριτηρίων και συνεκτιμώμενων στοιχείων για την υπαγωγή εκτάσεων στις περιπτώσεις των παραγράφων 1, 2 και 5 του άρθρου 3 του ν. 998/1979’» (Α΄ 46) στο άρθρο 5 του οποίου, με τίτλο «Εννοιολογικός προσδιορισμός των χορτολιβαδικών και βραχωδών εκτάσεων», ορίζεται ότι: «1. Χορτολιβαδικές θεωρούνται οι εκτάσεις που βρίσκονται επί ημιορεινών, ορεινών και ανώμαλων εδαφών και συγκροτούν φυσικά οικοσυστήματα αποτελούμενα από φρυγανική (μη ξυλώδη), ποώδη ή αυτοφυή βλάστηση ή από δασική μεν βλάστηση, που δεν συνιστά όμως δασοβιοκοινότητα. 2. … 3. Ως πεδινές χορτολιβαδικές εκτάσεις (μη ορεινές ή ημιορεινές και μη κείμενες επί ανώμαλων εδαφών) θεωρούνται οι εκτάσεις που έχουν τα χαρακτηριστικά του οικοσυστήματος ή της βλάστησης της παραγράφου 1 και των οποίων, σωρευτικά, το υψόμετρο δεν υπερβαίνει τα 100 μέτρα από την επιφάνεια της θάλασσας, η δε μέση κλίση της εδαφικής επιφάνειας δεν υπερβαίνει το 8% και η μέγιστη εδαφική κλίση δεν ξεπερνά το 12% επί του συνόλου της εδαφικής επιφάνειας». Το ίδιο πρ. διάταγμα ορίζει στο άρθρο 2 ότι, μεταξύ των κριτηρίων που λαμβάνονται υπόψη για τον προσδιορισμό της οργανικής ενότητας που συγκροτεί το δάσος ή τη δασική έκταση (κριτήριο 2ο), είναι «Το σύνολο των άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό, τα οποία μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλεπίδρασής τους ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). Κατά την εξέταση του κριτηρίου αυτού λαμβάνονται υπόψη τα στοιχεία της δασικής οικολογίας, όπως: α) Η φυόμενη επί της εκτάσεως άγρια ξυλώδης βλάστηση (υψηλή ή θαμνώδης). Τα στοιχεία της χλωρίδας που συνθέτουν την ξυλώδη βλάστηση (είδη και σύνθεση αυτής). β) …». Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι, ως «άγρια ξυλώδης βλάστηση», που αποτελεί προσδιοριστικό στοιχείο του δασικού οικοσυστήματος, νοείται, και κατά το π.δ. 32/2016, η υψηλή (δενδρώδης) ή θαμνώδης (βλ. αμέσως προπαρατιθέμενο άρθρο 2) βλάστηση, το διάταγμα, δηλαδή, αυτό απηχεί τον εκτιθέμενο στην προηγούμενη σκέψη νομοθετικό, αλλά και συνταγματικό κανόνα, από τον οποίο δεν θα μπορούσε, ούτως ή άλλως, να αποστεί. Ενόψει τούτων ο προσδιορισμός «μη ξυλώδης», τιθέμενος εντός παρενθέσεως ως εννοιολογικό στοιχείο της φρυγανώδους βλάστησης, από την οποία καλύπτονται οι χορτολιβαδικές εκτάσεις κατά το άρθρο 5 παρ. 1 του ίδιου π. δ. 32/2016, δεν μπορεί να έχει την έννοια ότι τυχόν νοητή φρυγανώδης βλάστηση με ξυλώδη κορμό έχει δασικό χαρακτήρα, αφού τον χαρακτήρα αυτόν έχουν μόνον όσα άγρια ξυλώδη φυτά αποτελούν δέντρα ή θάμνους, στους οποίους, σύμφωνα με τη ως άνω νομοθεσία, δεν συμπεριλαμβάνονται τα φρύγανα.
9. Επειδή, εξάλλου, στο άρθρο 9 του ν. 998/1979 προβλέπεται η λειτουργία Τεχνικού Συμβουλίου Δασών ως γνωμοδοτικού οργάνου «επί θεμάτων διαχειρίσεως των δασών και εκτελέσεως των δασικών έργων ως και της θηρευτικής οικονομίας». Ειδικότερα, σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 9, στην οποία προστέθηκαν εδάφια με το άρθρο 25 παρ. 1 του ν. 3889/2010 (Α’ 182), το Τεχνικό Συμβούλιο Δασών γνωμοδοτεί: «… Επί της εγκρίσεως ή τροποποιήσεως α) δασοπονικών μελετών αναφερομένων εις την διαχείρισιν δασών και την εκτέλεσιν πάσης φύσεως έργων και εργασιών και υποκειμένων εις την έγκρισιν του Υπουργού Γεωργίας, β) γενικών προγραμμάτων πάσης φύσεως δασικών έργων και εργασιών αναφερομένων εις περιοχάς μεγαλυτέρας του Νομού, ως και των εθνικής κλίμακος ετησίων ή πολυετών εν γένει προγραμμάτων, γ) … και ε) επί παντός ετέρου θέματος, το οποίον παραπέμπεται εις αυτό κατά ειδικήν διάταξιν του παρόντος ή άλλου νόμου, ή επί του οποίου ήθελε ζητηθή η γνώμη του υπό του Υπουργού Γεωργίας. Επίσης, α) γνωμοδοτεί: αα) για θέματα κανονισμών, τεχνικών προδιαγραφών και διαγραμμάτων όλων των συντασσόμενων δασοπονικών μελετών και μελετών δασοτεχνικών έργων και για την έγκριση γενικής φύσεως μελετών, ββ) … και γγ) για γενικότερα θέματα προγραμματισμού στη δασοπονία και την έγκριση των ετήσιων και πολυετών προγραμμάτων αυτής, β) διατυπώνει γνώμη επί των ερωτημάτων που υποβάλλονται από τις Επιτροπές Εξέτασης Αντιρρήσεων (ΕΠ.Ε.Α.) για την επίλυση τεχνικών ζητημάτων μείζονος σημασίας κατά τη διαδικασία της κύρωσης των δασικών χαρτών και γ) αποφασίζει: αα) στις περιπτώσεις αναπομπής υποθέσεως κατόπιν εκδόσεως ακυρωτικής δικαστικής αποφάσεως που αφορά την κύρωση δασικού χάρτη και ββ) για τον ειδικότερο χαρακτήρα, κατά τις παραγράφους 1, 2, 3, 4 και 5 του ν. 998/1979, των περιοχών που αποτυπώνονται σε δασικό χάρτη μέχρι την κατάρτιση και τήρηση Δασολογίου».
10. Επειδή, εν προκειμένω, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι με το 1573/2.4.2019 έγγραφο του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας υποβλήθηκε, κατόπιν έγγραφων ερωτημάτων των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων, ερώτημα προς το Τεχνικό Συμβούλιο Δασών ως προς τον εννοιολογικό χαρακτηρισμό και προσδιορισμό των εκτάσεων που εμπίπτουν στις διατάξεις της παρ. 5α του άρθρου 3 του ν. 998/1979 και καλύπτονται μόνο από φρυγανική βλάστηση. Ειδικότερα, τέθηκε το ερώτημα εάν οι εκτάσεις που καλύπτονται μόνο από φρυγανική βλάστηση, χωρίς την παρουσία δασικής βλάστησης (αραιά ή μη, υψηλή ή θαμνώδη) συγκεντρώνουν τα κριτήρια που θα πρέπει να λαμβάνονται σωρευτικά υπόψη για τον προσδιορισμό της οργανικής ενότητας (άρθρο 2 του π.δ. 32/2016), ώστε να συγκροτούν την -σε αναγκαία επιφάνεια του εδάφους- δασοβιοκοινότητα και δασογενές περιβάλλον, καθώς και αυτά του προσδιορισμού της διάκρισης του δάσους από τη δασική έκταση (άρθρο 3 του π.δ. 32/2016), και, κατά συνέπεια, εάν οι εν λόγω εκτάσεις πρέπει να χαρακτηρίζονται ως δασικού χαρακτήρα ή ως χορτολιβαδικές της παρ. 5α του άρθρου 3 του ν. 998/1979. Κατόπιν αυτού, εκδόθηκε η 8/12.4.2019 γνωμοδότηση του Τεχνικού Συμβουλίου Δασών, στην οποία αναφέρονται, μεταξύ άλλων, τα εξής (βλ. έκθεση πρακτικών 2ης συνεδρίασης της 12.4.2019): «… το Τεχνικό Συμβούλιο Δασών λαμβάνοντας υπόψη: Α. Τις διατάξεις των παρ. 1, 2, 3, 4 και 5α του άρθρου 3 του Ν. 998/79 … (Από τις διατάξεις αυτές) προκύπτει με σαφήνεια η πρόθεση του νομοθέτη να διακρίνει τις εκτάσεις με φρυγανική βλάστηση που νοούνται ως δασικού χαρακτήρα (παρ. 3 του ως άνω άρθρου 3), από τις εκτάσεις με φρυγανική βλάστηση που δεν νοούνται ως δασικού χαρακτήρα … (παρ. 5α του ως άνω άρθρου 3), καθώς κριτήριο διάκρισης αποτελεί το πραγματικό γεγονός εάν αυτές περικλείονται ή όχι από δάση ή δασικές εκτάσεις. Ήδη, δηλαδή, ο νομοθέτης με την παρ. 3 έχει διαχωρίσει κατά φύση τις φρυγανικές εκτάσεις, ταυτίζοντάς τες με τις λοιπές χορτολιβαδικές ή βραχώδεις εξάρσεις και ακάλυπτους χώρους υπάγοντας όλες αυτές στις ασκεπείς εκτάσεις ως διάκενα εντός δάσους/δασικής έκτασης, από τα κατά μορφή και χαρακτήρα δάση/δασικές εκτάσεις. Τις εντάσσει, όμως, για λόγους προστασίας, ως προσάρτημα και συνέχεια αυτών (δηλ. των δασών/δασικών εκτάσεων) -όπως κατ’ αντιστοιχία γίνεται και με την παρ. 4 άρθρου 3 του ως άνω νόμου σχετικά με τα άλση και πάρκα – απλά και μόνον εκ της θέσεως την οποία κατέχουν (εντός δασών και δασικών εκτάσεων) στις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας και του Συντάγματος. Το συμπέρασμα που εξάγεται από τα ανωτέρω είναι ότι τις εκτάσεις με φρυγανική βλάστηση δεν τις θεωρεί από μόνες τους δάση ή δασικές, επανέρχεται, όμως, στην παρ. 5α να περιγράψει και να υπαγάγει στο προστατευτικό πλαίσιο του Ν. 998/79 αυτές (φρυγανικά φυσικά οικοσυστήματα) μόνο σε συνάρτηση με την ιδιοκτησιακή κατάστασή τους (δημόσιες) και όχι με τις προβλέψεις του Συντάγματος (άρθρα 24 και 117), μη υφισταμένης της υποχρέωσης κήρυξής τους ως αναδασωτέων στις περιπτώσεις καταστροφής από πυρκαγιά ή άλλη … μη νόμιμη αιτία. Β. Τις διατάξεις των άρθρων 2, 3 και 5 του π.δ. 32/2016 … (Από τις διατάξεις αυτές) προκύπτει με σαφήνεια ότι η παρουσία δασικής βλάστησης είναι ένα από τα απαραίτητα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται σωρευτικά για τον προσδιορισμό της οργανικής ενότητας, ώστε να συγκροτείται στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους η δασοβιοκοινότητα και το ιδιαίτερο δασογενές περιβάλλον, όπως ορίζουν οι αρχές της επιστήμης της δασικής οικολογίας. Με τα ως άνω εκτεθέντα είναι σύμφωνο και το … 26/2016 Πρακτικό (Επεξεργασίας) … του Συμβουλίου της Επικρατείας … που αφορά το ΠΔ 32/2016 … Γ. Το περιεχόμενο της αριθ. πρ. 159140/1077/12.03.80 Εγκυκλίου Διαταγής … Δ. Το περιεχόμενο του πρακτικού και της σχετικής γνωμοδότησης της από 25.06.2010 5ης συνεδρίασης του Τεχνικού Συμβουλίου Δασών, όπου: «ο προσδιορισμός με αντικειμενικά ποσοτικά κριτήρια της ύπαρξης ή μη δασοβιοκοινότητας και της δημιουργίας δασογενούς περιβάλλοντος, που επιτυγχάνεται με την αλληλεξάρτηση και την αλληλεπίδραση των ειδών (στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους), αναφέρεται στο βαθμό εδαφοκάλυψης των δασικών ειδών, ενώ η ειδικότερη θεώρηση της έννοιας «αραιά», σε ότι αφορά την παρουσία της βλάστησης επί της επιφάνειας του εδάφους, διαχωρίζει τις έννοιες δάσος και δασική έκταση». Ε. Το γεγονός ότι επιστημονικά δεν υφίσταται φρυγανική μη ξυλώδης βλάστηση, αφού τα ενδημικά είδη φρυγάνων ανάλογα με το στάδιο ανάπτυξής τους δημιουργούν ξυλώδη κορμό, όχι όμως με την έννοια των προσαυξητικών δακτυλίων ή της κατά πάχος αύξησης του κορμού των ειδών της δασικής βλάστησης, γνωμοδοτεί ομόφωνα ότι οι εκτάσεις, όπως αυτές προσδιορίζονται στις διατάξεις της παρ. 5α του άρθρου 3 του Ν. 998/79 … όπως έχουν τροποποιηθεί και ισχύουν και εξειδικεύονται στις διατάξεις του άρθρου 5 παρ. 1 του ΠΔ 32/2016 …, που καλύπτονται μόνο από φρυγανική βλάστηση, χωρίς την παρουσία δασικής βλάστησης (αραιά ή μη, υψηλή ή θαμνώδη, ενδεικτικά σε ποσοστό – βαθμό συγκόμωσης 15% τουλάχιστον επί του συνόλου της εδαφικής επιφάνειας), δεν συγκεντρώνουν τα κριτήρια που θα πρέπει να λαμβάνονται σωρευτικά υπόψη για τον προσδιορισμό της οργανικής ενότητας (άρθρο 2 του ως άνω ΠΔ 32/2016), ώστε να συγκροτούν στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους δασοβιοικοινότητα και δασογενές περιβάλλον, καθώς και αυτά και κατ’ επέκταση του προσδιορισμού της διάκρισης του δάσους από τη δασική έκταση. Κατά συνέπεια, αυτές οι εκτάσεις θα πρέπει να χαρακτηρίζονται ως χορτολιβαδικές της παρ. 5α του άρθρου 3 του Ν. 998/79». Με την πρώτη προσβαλλόμενη 182363/2395/13.5.2019 απόφασή του ο Αναπληρωτής Υπουργός Περιβάλλοντος και Ενέργειας αποδέχθηκε την ως άνω γνωμοδότηση, ενώ στη συνέχεια ο ίδιος υπουργός εξέδωσε τη δεύτερη προσβαλλόμενη 183185/1282/7.6.2019 εγκύκλιο με τίτλο «Οδηγίες εφαρμογής επί γνωμοδότησης του ΤΣΔ για τον χαρακτηρισμό εκτάσεων της παρ. 5α άρθρου 3 ν. 998/1979», στην οποία διευκρινίζεται ότι τα διαλαμβανόμενα στην εν λόγω γνωμοδότηση πρέπει να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο των υπό κατάρτιση δασικών χαρτών και να ενσωματωθούν σε αυτούς (με τη διαμόρφωση ή τροποποίηση των τελευταίων ή, εάν έχουν ήδη κυρωθεί, με την αναμόρφωσή τους), παρέχονται δε αναλυτικές οδηγίες προς τούτο.
11. Επειδή η πρώτη προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία γίνεται αποδεκτή γνωμοδότηση του Τεχνικού Συμβουλίου Δασών, στερείται εκτελεστού χαρακτήρα, δεδομένου ότι περιορίζεται στην αποδοχή και μόνον της γνωμοδότησης (πρβλ. ως προς τις γνωμοδοτήσεις του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους ΣτΕ 813/2010 Ολομ., 1380/2020, 2441/2017, 439/2016 κ.ά.), χωρίς να προβαίνει σε νέες αυτοτελείς ρυθμίσεις (πρβλ. ΣτΕ 663/2020 σκ. 10, 1755/2017 σκ. 8) και, μάλιστα, αντίθετες με το νόμο και το Σύνταγμα, όπως αβασίμως προβάλλεται. Πράγματι, το περιεχόμενο της γνωμοδότησης του ΤΣΔ, που έγινε αποδεκτή, επαναλαμβάνει τον κανόνα που απορρέει από την εν γένει δασική νομοθεσία, κατά τον οποίο μόνη βλάστηση που προσδίδει δασικό χαρακτήρα στην καλυπτόμενη από αυτήν έκταση είναι η άγρια ξυλώδης βλάστηση που είναι είτε δενδρώδης (υψηλή) είτε θαμνώδης, η δε φρυγανώδης βλάστηση, ακόμη και αν θεωρηθεί ότι ενδέχεται, κατά τα πορίσματα της οικείας επιστήμης, να καθίσταται, υπό μία έννοια, ξυλώδης, δεν προσδίδει στην έκταση που καλύπτει δασικό, αλλά χορτολιβαδικό χαρακτήρα, είναι δε άλλο το ζήτημα της υπαγωγής και της έκτασης αυτής, αν και χορτολιβαδικής, στη δασική νομοθεσία, εφόσον συντρέχουν οι τασσόμενες από το νόμο πραγματικές προϋποθέσεις. Υπό τα δεδομένα αυτά, η υπό κρίση αίτηση, κατά το μέρος που στρέφεται κατά της πρώτης προσβαλλόμενης πράξης, πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη. Περαιτέρω, η δεύτερη προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία παρέχονται προς τις Γενικές Διευθύνσεις Δασών των Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και την ΕΛΛΗΝΙΚΟ ΚΤΗΜΑΤΟΛΟΓΙΟ οδηγίες εφαρμογής σε σχέση με την ανωτέρω γνωμοδότηση του Τεχνικού Συμβουλίου Δασών, αποδίδοντας και αυτή την έννοια του νόμου, αποτελεί απλή εγκύκλιο και έγγραφο ενημερωτικού χαρακτήρα και, ως εκ τούτου, δεν έχει εκτελεστό χαρακτήρα (πρβλ. ΣτΕ 1605/2019 επταμ. κ.ά.). Κατά συνέπεια, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη και κατά το μέρος που στρέφεται κατά της πράξης αυτής.
12. Επειδή, κατόπιν τούτων, η αίτηση πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Δ ι ά τ α ύ τ α
Απορρίπτει την αίτηση.
Διατάσσει την επιστροφή του καταβληθέντος με το αίτημα αναβολής παραβόλου, κατά το σκεπτικό, και την κατάπτωση του παραβόλου της αιτήσεως ακυρώσεως.
Επιβάλλει στον αιτούντα τη δικαστική δαπάνη του Δημοσίου, που ανέρχεται σε τετρακόσια εξήντα (460) ευρώ.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα την 1η Μαρτίου 2022
Η Προεδρεύουσα Σύμβουλος
Παναγιώτα Καρλή
Η Γραμματέας
Γεωργία Σιμάτη
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 3ης Μαΐου 2023.
Η Προεδρεύουσα Αντιπρόεδρος
Παναγιώτα Καρλή
Η Γραμματέας του Ε´ Τμήματος
Δημητρία Τετράδ