ΣτΕ 2257/2014

Απαράδεκτη αίτηση ακυρώσεως κατά εγκυκλίου σχετικής με την εφαρμογή της δασικής νομοθεσίας

ΣτΕ 2257/2014

Πρόεδρος: Αγγ. Θεοφιλοπούλου
Εισηγητής: Όλ. Παπαδοπούλου
Δικηγόροι: Δ. Νικόπουλος, Κ. Βαρδακαστάνης

Η προσβαλλόμενη πράξη δεν αφίσταται των ορισμών του άρθρου 3 του ν. 998/1979 και των κριθέντων σχετικώς από την Ολομέλεια του Δικαστηρίου, δεν θεσπίζει δηλαδή «παρανόμως, νέους αντικείμενους προς το Σύνταγμα, κανόνες δικαίου», όπως αβασίμως ισχυρίζεται ο αιτών Δικηγορικός Σύλλογος. Επομένως αποτελεί πράγματι ερμηνευτική εγκύκλιο, που ενημερώνει τις αρμόδιες υπηρεσίες για τις ισχύουσες διατάξεις των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 3 του ν. 998/1979, παρέχοντας οδηγίες για την εφαρμογή τους, και όχι «ψευδερμηνευτική» κανονιστική πράξη. Κατά συνέπεια, η πράξη αυτή στερείται εκτελεστού χαρακτήρα και προσβάλλεται απαραδέκτως.

Βασικές σκέψεις

1. Επειδή, σύμφωνα με την παράγραφο 4 του άρθρου 28 του ν. 2579/1998 (Α΄ 31), «Οι διατάξεις των άρθρων 11 του κανονιστικού διατάγματος της 26ης Ιουνίου-10ης Ιουλίου 1944 ‘Περί Κώδικος των νόμων περί δικών του Δημοσίου’ και 22 παρ. 4 του ν. 1868/1989 (Α΄ 230) έχουν εφαρμογή και επί των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου (ΝΠΔΔ). Τα πρόσωπα αυτά απαλλάσσονται, όπως και το Δημόσιο, από την υποχρέωση καταβολής παραβόλου, τέλους, ενσήμου ή εισφοράς για τη διενέργεια οποιασδήποτε δικαστικής ή διαδικαστικής πράξης, ενώπιον όλων των δικαστηρίων ή δικαστικών ή άλλων αρχών». Ενόψει των διατάξεων αυτών, η κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως, που κατατέθηκε από τον Δικηγορικό Σύλλογο Θεσσαλονίκης (ΝΠΔΔ) την 24.1.2011, μετά την έναρξη ισχύος του ανωτέρω ν. 2579/1998, ασκείται χωρίς καταβολή παραβόλου και ενσήμου υπέρ ΤΑΧΔΙΚ, καθώς και χωρίς επικόλληση των υπέρ των ασφαλιστικών Ταμείων ενσήμων. Επομένως, το καταβληθέν παράβολο (ειδικά γραμμάτια 124637/2011 και 2784170/2011, σειράς Α΄), καθώς και τα σχετικά ένσημα, πρέπει να επιστραφούν στον αιτούντα Δικηγορικό Σύλλογο ως αχρεωστήτως καταβληθέντα, ανεξαρτήτως της εκβάσεως της δίκης (βλ. ΣΕ 3668/2006 Ολομ, 3351/2013 Ολομ, 3973/2013).

2. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση της υπ’ αριθμ. 204262/4545/23.11.2010 πράξεως του Υφυπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, με τον τίτλο «Οδηγίες εφαρμογής των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 3 του ν. 998/1979, όπως ισχύει», καθώς και κάθε άλλης συναφούς πράξεως.

3. Επειδή, το άρθρο 199 του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του ν.δ/τος 3026/1954 Κώδικα περί Δικηγόρων (Α΄ 235) ορίζει ότι: «Εις τους Δικηγορικούς Συλλόγους και τα Διοικητικά Συμβούλια αυτών ανήκουσιν: α) Η μέριμνα περί της εν γένει αξιοπρεπείας των Δικηγόρων και της απονομής παρά πάσης αρχής του προς αυτούς οφειλομένου σεβασμού κατά την ενάσκησιν του λειτουργήματος αυτών, β) η υποβολή προτάσεων και γνωμών αφορωσών εις την βελτίωσιν της νομοθεσίας, εις την ερμηνείαν και την εφαρμογήν αυτής, γ) η διατύπωσις παρατηρήσεων και κρίσεων ως προς την απονομήν της δικαιοσύνης και δ) η συζήτησις και η απόφασις περί παντός ζητήματος ενδιαφέροντος το Δικηγορικόν Σώμα ή τα μέλη του Συλλόγου ως τοιαύτα ή ως επαγγελματικήν τάξιν και επί παντός γενικωτέρου ζητήματος Εθνικού ή Κοινωνικού περιεχομένου». Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, που κατοχυρώνεται και στο Σύνταγμα (βλ. κατωτέρω), περιλαμβάνεται μεταξύ των ζητημάτων για τα οποία αναγνωρίζεται στους δικηγορικούς συλλόγους  το δικαίωμα ασκήσεως ενδίκων βοηθημάτων. Συνεπώς, ο αιτών Δικηγορικός Σύλλογος Θεσσαλονίκης με έννομο συμφέρον ασκεί την κρινόμενη αίτηση, ισχυριζόμενος ότι με την προσβαλλόμενη πράξη θεσπίζονται ρυθμίσεις αντίθετες προς τη συνταγματική προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων (πρβλ. ΣΕ 4576/1977 Ολομ.).

4. Επειδή, το άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος 1975, όπως αρχικώς ίσχυε, όριζε ότι «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωσιν του Κράτους. Το Κράτος υποχρεούται να λαμβάνη ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα προς διαφύλαξιν αυτού. Νόμος καθορίζει τα αφορώντα εις την προστασίαν των δασών και των δασικών εν γένει εκτάσεων. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δημοσίων δασών και των δημοσίων δασικών εκτάσεων, πλην αν προέχη δια την Εθνικήν Οικονομίαν η αγροτική εκμετάλλευσις τούτων ή άλλη χρήσις εκ δημοσίου συμφέροντος επιβαλλομένη». Το δε άρθρο 117 παρ. 3 όριζε ότι «Δημόσια ή ιδιωτικά δάση ή δασικαί εκτάσεις καταστραφείσαι ή καταστρεφόμεναι εκ πυρκαϊάς ή άλλως πως αποψιλωθείσαι ή αποψιλούμεναι, δεν αποβάλλουν εκ του λόγου τούτου τον ον εκέκτηντο προ της καταστροφής των χαρακτήρα και κηρύσσονται υποχρεωτικώς αναδασωτέαι, αποκλειομένης της διαθέσεως τούτων δι’ έτερον προορισμόν». Υπό την ισχύ των ανωτέρω συνταγματικών διατάξεων και προς εκτέλεσή τους δημοσιεύθηκε ο ν. 998/1979 (Α΄ 289). Κατά το άρθρο 3 του νόμου αυτού, όπως αρχικώς ίσχυε, «1. Ως δάσος νοείται πάσα έκτασις της επιφανείας του εδάφους, η οποία καλύπτεται εν όλω ή σποραδικώς υπό αγρίων ξυλωδών φυτών οιωνδήποτε διαστάσεων και ηλικίας, αποτελούντων ως εκ της μεταξύ των αποστάσεως και αλληλεπιδράσεως οργανικήν ενότητα, και η οποία δύναται να προσφέρη προϊόντα εκ των ως άνω φυτών εξαγόμενα ή να συμβάλη εις την διατήρησιν της φυσικής και βιολογικής ισορροπίας ή να εξυπηρετήση την διαβίωσιν του ανθρώπου εντός του φυσικού περιβάλλοντος. 2. Ως δασική έκτασις νοείται πάσα έκτασις της επιφανείας του εδάφους, καλυπτομένη υπό αραιάς ή πενιχράς, υψηλής ή θαμνώδους, ξυλώδους βλαστήσεως οιασδήποτε διαπλάσεως και δυναμένη να εξυπηρετήση μίαν ή περισσοτέρας των εν τη προηγουμένη παραγράφω λειτουργιών. 3. Εις τα δάση ή τας δασικάς εκτάσεις, αντιστοίχως, περιλαμβάνονται και αι εντός αυτών οιασδήποτε φύσεως ασκεπείς εκτάσεις, χορτολιβαδικαί ή μη, βραχώδεις εξάρσεις και γενικώς ακάλυπτοι χώροι, καθώς και αι υπεράνω δασών ή δασικών εκτάσεων ασκεπείς κορυφαί ή αλπικαί ζώναι των ορέων και αι άβατοι κλιτύες αυτών. Τα δάση και αι δασικαί εκτάσεις δεν μεταβάλλουν τον, κατά τας ανωτέρω διατάξεις, χαρακτήρα αυτών και όταν ακόμη εντός αυτών υφίστανται μεμονωμένα ή εγκατεσπαρμένα καρποφόρα δένδρα ή συστάδες τοιτούτων δένδρων. 4. Εις τας διατάξεις του παρόντος νόμου υπάγονται και αι εντός των πόλεων και των οικιστικών περιοχών ευρισκόμεναι εκτάσεις, αι οποίαι καλύπτονται υπό δασικής βλαστήσεως φυσικώς ή τεχνικώς δημιουργουμένης (πάρκα και άλση), ως και αι οπουδήποτε δημιουργούμεναι δενδροστοιχίαι ή δασικαί φυτείαι. 5. Εις τας διατάξεις του παρόντος νόμου υπάγονται και αι εκτάσεις εκείναι αι οποίαι κηρύσσονται ή έχουν ήδη κηρυχθεί δια πράξεως της αρμοδίας διοικητικής αρχής ως δασωτέαι ή αναδασωτέαι. 6. Δεν υπάγονται οπωσδήποτε εις τας διατάξεις του παρόντος νόμου: α) Αι γεωργικώς καλλιεργούμεναι εκτάσεις, β) Αι χορτολιβαδικαί εκτάσεις, αι ευρισκόμεναι επί πεδινών εδαφών ή επί ανωμάλου εδάφους ή λόφων, εφ’ όσον δεν εμπίπτουν εις τας περιπτώσεις της παρ. 3 του παρόντος άρθρου ή δεν έχουν κηρυχθή ένεκα του προστατευτικού αυτών χαρακτήρος ή εξ άλλου λόγου δασωτέαι ή αναδασωτέαι κατά τα εις το άρθρον 38 του παρόντος νόμου οριζόμενα, γ) Αι βραχώδεις ή πετρώδεις εκτάσεις, αι ευρισκόμεναι επί των ως άνω πεδινών ή ανωμάλων ή λοφωδών εδαφών, δ) Αι αλυκαί, ε) Αι περιοχαί δια τας οποίας υφίστανται εγκεκριμένα έγκυρα σχέδια πόλεως… στ) Οι αρμοδίως χαρακτηρισθέντες ως αρχαιολογικοί χώροι…». Όπως προκύπτει και από την εισηγητική έκθεση του ανωτέρω νόμου, οι ανωτέρω ορισμοί του δάσους και της δασικής εκτάσεως εκκινούν από την άποψη ότι το δάσος και η δασική έκταση είναι οικοσυστήματα, η σημασία των οποίων υπερβαίνει τις ωφέλειες από τη δασοπονική διαχείρισή τους για την παραγωγή ξυλείας. Εν όψει δε τούτου, δεν ορίσθηκαν στο άρθρο 3 του ν. 998/1979 ούτε η ελάχιστη επιφάνεια που πρέπει να καταλαμβάνει ένα δάσος ή μία δασική έκταση, διότι, όπως ρητώς αναφέρεται στην εισηγητική έκθεση του νόμου, το στοιχείο αυτό είναι χρήσιμο μόνο για τον καθορισμό μιας μονάδας εκμεταλλεύσεως, αφορά δηλαδή τη δασοπονική διαχείριση, ούτε συγκεκριμένα μόνο είδη άγριων ξυλωδών φυτών, η οργανική ενότητα των οποίων μπορεί να προσδώσει, στην επιφάνεια επί της οποίας φύονται, την ιδιότητα του δάσους ή της δασικής εκτάσεως, καθόσον η ανωτέρω ενότητα μπορεί να δημιουργηθεί από όλα τα είδη των αγρίων ξυλωδών φυτών (βλ. ΣΕ 32/2013 Ολομ). Το Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο δε, με την 27/1999 απόφασή του, δέχτηκε ομοφώνως τα ακόλουθα ως προς την έννοια της παρατιθέμενης ανωτέρω διατάξεως του άρθρου 3 του ν. 998/1979: «Το Σύνταγμα, προστατεύοντας δια του άρθρου 24 το δάσος και τις δασικές εκτάσεις, παραπέμπει στην επιστημονική έννοια των εδαφικών τούτων οικοσυστημάτων προς την οποία υποχρεούται να συμμορφωθεί και ο νομοθέτης, κατά την ειδικότερη οργάνωση της συνταγματικής προστασίας. Είναι δε, κατά την οικεία επιστήμη (δασική οικολογία), δάσος ή δασικό οικοσύστημα, οργανικό σύνολο αγρίων φυτών με ξυλώδη κορμό επί της επιφανείας εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν, δια της αμοιβαίας αλληλεξαρτήσεως και αλληλεπιδράσεώς τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). Εξ άλλου, δασική έκταση υπάρχει όταν στο ανωτέρω σύνολο η αγρία ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά. Κρίσιμη, επομένως, για την έννοια του δάσους και της δασικής εκτάσεως είναι ο οργανική ενότης της δασικής (δενδρώδους ή θαμνώδους) βλαστήσεως, η οποία καθιστάμενη δια των ειρημένων διασυνδέσεων της όλης δασογενούς χλωρίδας και πανίδας, προσδίδει μόνη σ’ αυτό την ιδιαιτέρα του ταυτότητα ως δασικού οικοσυστήματος. Νομικώς η ενότης αυτή δύναται να συνάγεται εκ των εις τα στοιχεία του φακέλου περιγραφόμενων χαρακτηριστικών της περί ης εκάστοτε πρόκειται αγρίας ξυλώδους βλαστήσεως. Πάντως, εφόσον υπάρχει η ενότητα αυτή, υφίσταται η αντικειμενική προϋπόθεση της εννοίας του δάσους ή δασικής εκτάσεως, τεκμαίρεται δε ως αυτονόητη και αυταπόδεικτη η συνυπάρχουσα θεμελιώδης λειτουργία παντός δασικού οικοσυστήματος που συμβάλλει στην ισορροπία του φυσικού περιβάλλοντος, ήτοι ο κύριος ρόλος του εις τον κύκλο άνθρακος και στην παραγωγή οξυγόνου, η συγκράτηση των ομβρίων υδάτων και του χώματος κ.ο.κ. Τοιουτρόπως δεν απαιτείται να βεβαιούται εκάστοτε ρητώς και ειδικώς κατά τον χαρακτηρισμό δάσους ή δασικής εκτάσεως η προϋπόθεση αυτή». Το άρθρο 3 του ν. 998/1979 είναι σύμφωνο με την προεκτεθείσα επιστημονική έννοια του δάσους, διότι, κατά την αληθή του έννοια, δεν θέτει αθροιστικώς δύο προϋποθέσεις για τη στοιχειοθέτηση της εννοίας του δάσους, «αλλά μόνον μίαν, ήτοι την οργανική ενότητα αυτού, ώστε αν αυτή υπάρχει έπεται κατ’ ανάγκην, πλεοναστικώς αναφερομένη εις τον νόμον, η συμβολή του δάσους στη διατήρηση της φυσικής και βιολογικής ισορροπίας και στην εξυπηρέτησιν της διαβιώσεως του ανθρώπου ή με τα προϊόντα της δασοπονίας». Σύμφωνα επομένως με την απόφαση αυτή του ΑΕΔ, το δασικό οικοσύστημα, δυνάμενο να δημιουργηθεί από την οργανική ενότητα όλων των ειδών των αγρίων ξυλωδών φυτών, δύναται μεν να προσφέρει και δασικά προϊόντα στον άνθρωπο, πλην δεν παύει να υφίσταται και όταν για ποικίλους λόγους δεν συντρέχει η προϋπόθεση αυτή (βλ. ΣΕ 32/2013 Ολομ.).

5. Επειδή, μετά την αναθεώρηση του Συντάγματος με το Ψήφισμα της 6ης Απριλίου 2001 της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής, η παράγραφος 1 του άρθρου 24 αντικαταστάθηκε ως εξής: «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων. Η σύνταξη δασολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχη για την Εθνική Οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον», προστέθηκε δε στο άρθρο αυτό η ακόλουθη ερμηνευτική δήλωση: «Ως δάσος ή δασικό οικοσύστημα νοείται το οργανικό σύνολο άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό πάνω στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλοεπίδρασής τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). Δασική έκταση υπάρχει όταν στο παραπάνω σύνολο η άγρια ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά». Από την αντιπαραβολή της ερμηνευτικής αυτής δηλώσεως με την παρατεθείσα στην προηγούμενη σκέψη απόφαση του ΑΕΔ για την έννοια του δάσους και της δασικής εκτάσεως συνάγεται ότι η μόνη διαφορά συνίσταται στην προσθήκη, στην υπό το άρθρο 24 ερμηνευτική δήλωση, της λέξεως «αναγκαία» πριν από τις λέξεις «επιφάνεια του εδάφους». Κατά τα ήδη κριθέντα (βλ. ΣΕ 32/2013 Ολομ), ο αναθεωρητικός νομοθέτης υιοθέτησε τους ορισμούς του δάσους και της δασικής εκτάσεως που είχε δώσει η απόφαση 27/1999 του ΑΕΔ, η οποία αναφέρει ρητώς ότι αυτοί αποτελούν ορισμούς της επιστήμης της δασικής οικολογίας. Τούτου δε έπεται ότι: (α) είναι αδιάφορο το είδος ή τα είδη αγρίων ξυλωδών φυτών από τα οποία αποτελείται η δασική βλάστηση, εάν δηλαδή είναι δασοπονικά ή μη, εφόσον τα είδη αυτά αποτελούν οργανική ενότητα και (β) η προσθήκη της λέξεως «αναγκαία» εντάσσεται στους ορισμούς του δάσους και της δασικής εκτάσεως και δεν τους ανατρέπει, δεν απαιτεί δηλαδή το Σύνταγμα μία αριθμητικώς προσδιορισμένη ελάχιστη έκταση προς δασοπονική εκμετάλλευση ή προς ικανοποίηση της «κοινής λογικής», αλλά την έκταση που είναι πράγματι αναγκαία προκειμένου να λειτουργήσει ένα δασικό οικοσύστημα, αναλόγως της θέσεως αυτού (υψόμετρο, γεωγραφικό πλάτος και μήκος) και των επικρατουσών σε αυτήν εδαφολογικών, κλιματικών και άλλων συνθηκών. Κατά την έννοια, συνεπώς, της ανωτέρω ερμηνευτικής δηλώσεως, κριτήριο υπάρξεως του δασικού οικοσυστήματος είναι η οργανική ενότητα της επ’ αυτού βλαστήσεως, τούτο δε κρίνεται εν όψει του είδους και της ηλικίας αυτής, καθώς και της θέσεως του εδάφους επί του οποίου φύεται και των επικρατουσών σε αυτό συνθηκών.

6. Επειδή, με την παράγραφο 1 του άρθρου 1 του ν. 3208/2003 (Α΄ 303) οι παράγραφοι 1, 2, 3, 4 και 5 του παρατιθέμενου στη σκέψη  4 άρθρου 3 του ν. 998/1979 αντικαταστάθηκαν ως εξής: «1. Ως δάσος ή δασικό οικοσύστημα νοείται το οργανικό σύνολο άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό πάνω στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλοεπίδρασής τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). 2. Δασική έκταση υπάρχει όταν στο παραπάνω σύνολο ή άγρια ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά. 3. Η κατά τις παραγράφους 1 και 2 δασοβιοκοινότητα υφίσταται και το δασογενές περιβάλλον δημιουργείται σε μια έκταση όταν: Ι. Φύονται στην εν λόγω έκταση άγρια ξυλώδη φυτά, δυνάμενα με δασική εκμετάλλευση να παράγουν δασικά προϊόντα (δασοπονικά είδη). ΙΙ. Το εμβαδόν της εν λόγω έκτασης στην οποία φύονται εν όλω ή σποραδικά τα ως άνω δασικά είδη είναι κατ’ ελάχιστον 0,3 εκτάρια, με γεωμετρική μορφή κατά το δυνατόν αποστρογγυλωμένη ή σε λωρίδα πλάτους τουλάχιστον τριάντα (30) μέτρων. Η δασοβιοκοινότητα υφίσταται και το δασογενές περιβάλλον δημιουργείται και σε εκτάσεις με μικρότερο εμβαδόν από 0,3 εκτάρια, όταν λόγω της θέσης τους βρίσκονται σε σχέση αλληλεξάρτησης και αλληλεπίδρασης με άλλες γειτονικές εκτάσεις που συνιστούν δάσος ή δασική έκταση. ΙΙΙ. Οι κόμες των δασικών ειδών σε κατακόρυφη προβολή καλύπτουν τουλάχιστον το είκοσι πέντε τοις εκατό (συγκόμωση 0,25) της έκτασης του εδάφους. Τα δασικά οικοσυστήματα χαρακτηρίζονται ως δάση ή δασικές εκτάσεις κατά τις επόμενες διακρίσεις: α) Εάν στην ως άνω βιοκοινότητα τα δασικά είδη έχουν ευδιάκριτη κατακόρυφη δομή (ορόφους) και οι κόμες τους καλύπτουν ποσοστό μεγαλύτερο του τριάντα τοις εκατό του εδάφους (συγκόμωση μεγαλύτερη του 0,30%), η εν λόγω έκταση χαρακτηρίζεται δάσος, με την προϋπόθεση ότι η συγκόμωση του ανορόφου υπερβαίνει τα δεκαπέντε εκατοστά (0,15) και σε περίπτωση έλλειψης υπορόφου η συγκόμωση του ανορόφου υπερβαίνει τα είκοσι πέντε εκατοστά (0,25). β) Εάν στην ως άνω βιοκοινότητα η ξυλώδης βλάστηση αποτελείται από δασοπονικά είδη αείφυλλων ή φυλλοβόλων πλατύφυλλων που εμφανίζονται σε θαμνώδη μορφή, η εν λόγω έκταση χαρακτηρίζεται δασική έκταση, εφόσον οι κόμες των ειδών αυτών καλύπτουν ποσοστό μεγαλύτερο του είκοσι πέντε τοις εκατό του εδάφους (συγκόμωση μεγαλύτερη του 0,25). γ) Στην έννοια των δασικών οικοσυστημάτων περιλαμβάνονται και οι εκτάσεις που απώλεσαν για οποιονδήποτε λόγο τη δασική βλάστηση και δεν αποδόθηκαν με πράξεις της διοίκησης, μέχρι την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου, σε άλλες χρήσεις. Οι εν λόγω εκτάσεις διέπονται από τις διατάξεις της παραγράφου 3 του άρθρου 117 του Συντάγματος, κηρύσσονται αναδασωτέες και διατηρούν τον χαρακτήρα που είχαν πριν από την καταστροφή τους. 4. Ως δασικές εκτάσεις νοούνται και οι οποιασδήποτε φύσεως ασκεπείς εκτάσεις (φρυγανώδεις ή χορτολιβαδικές εκτάσεις, βραχώδεις εξάρσεις και γενικά ακάλυπτοι χώροι) που περικλείονται από δάση ή δασικές εκτάσεις, καθώς και οι υπεράνω των δασών ή δασικών εκτάσεων ασκεπείς κορυφές ή αλπικές ζώνες των ορέων. Στις εν λόγω εκτάσεις, πέραν επιτρεπτών επεμβάσεων που προβλέπονται από την παράγραφο 2 του άρθρου 13 του ν. 1734/1987 (Α΄ 189) και τα άρθρα 45 έως 61 του παρόντος νόμου, ουδεμία άλλη επέμβαση επιτρέπεται. Οι εκτάσεις των περιπτώσεων α΄, δ΄ και ε΄ της παραγράφου 6 του παρόντος άρθρου δεν υπάγονται στις διατάξεις αυτής της παραγράφου, έστω και αν περικλείονται από δάση ή δασικές εκτάσεις. 5. Στις διατάξεις του παρόντος νόμου υπάγονται και τα εντός των πόλεων και των οικιστικών περιοχών πάρκα και άλση, καθώς και οι εκτάσεις που κηρύσσονται ή έχουν κηρυχθεί με πράξη της αρμόδιας αρχής ως δασωτέες ή αναδασωτέες». Με την παράγραφο 2 δε του ως άνω άρθρου του ν. 3208/2003 προστέθηκε στο άρθρο 3 του ν. 998/1979 παράγραφος 7, ως εξής: «7. Οι δημόσιες μη εποικιστικές εκτάσεις των περιπτώσεων β΄ και γ΄ της παραγράφου 6, καθώς και οι δημόσιες εκτάσεις που λόγω του είδους της βλάστησης δεν εμπίπτουν στις παραγράφους 1, 2 και 4, αλλά ευρίσκονται επί κλιτύων ορέων, που δεν παραδόθηκαν κατά τις διατάξεις του άρθρου 74 στις γεωργικές υπηρεσίες, εξακολουθούν να τελούν υπό τη διοίκηση και διαχείριση της δασικής υπηρεσίας, με μέριμνα της οποίας χαρτογραφούνται και διατίθενται για την εξυπηρέτηση των σκοπών που αναφέρονται στα άρθρα 45 έως και 61 του παρόντος νόμου και στο άρθρο 13 παρ. 2 του ν. 1734/1987 ή χρησιμοποιούνται ως βοσκότοποι ή για τη δημιουργία νέων δασών…». Τέλος, με το άρθρο 23 παρ. 2 του ν. 3208/2003 καταργήθηκε η περίπτωση στ΄ της παραγράφου 6 του άρθρου 3 του ν. 998/1979. Κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 3 παρ. 5 του προαναφερθέντος ν. 3208/2003 εκδόθηκε η υπ’ 90532/174/2005 απόφαση του Υπουργού Γεωργίας, με τον τίτλο «Καθορισμός διαδικασίας κατάρτισης, τήρησης, κωδικοποίησης και ενημέρωσης του δασολογίου» (Β΄ 370). Κατά της υπουργικής αυτής αποφάσεως ασκήθηκε αίτηση ακυρώσεως από το Γεωτεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδος, το οποίο προέβαλε ότι η εν λόγω απόφαση είναι ακυρωτέα διότι προβλέπει την κατάρτιση του δασολογίου με τους ορισμούς του δάσους και της δασικής εκτάσεως όπως διατυπώνονται στις αντισυνταγματικές διατάξεις του άρθρου 1 παρ. 1 του ν. 3208/2003 και του άρθρου 1 παρ. 6 και 7 του ν. 3147/2003 (Α΄ 135). Επί της αιτήσεως αυτής εκδόθηκε τελικώς η 32/2013 απόφαση της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, που ακύρωσε την επίμαχη υπουργική απόφαση. Ειδικότερα, με την ανωτέρω απόφαση του Δικαστηρίου κρίθηκαν τα εξής: Με τις διατάξεις του νέου άρθρου 3 του ν. 998/1979 ορίζεται ότι δασικό οικοσύστημα υπάρχει όταν συντρέχουν σωρευτικώς τα ακόλουθα στοιχεία: (α) άγρια ξυλώδη φυτά τα οποία είναι δασοπονικά, μπορούν δηλαδή να παράγουν με δασική εκμετάλλευση δασικά προϊόντα (παρ. 3 περ. Ι), (β) έκταση επί της οποίας φύεται η ανωτέρω βλάστηση, το ελάχιστο εμβαδόν της οποίας προσδιορίζεται αριθμητικώς (παρ. 3 περ. ΙΙ εδάφιο πρώτο), και (γ) ελάχιστη συγκόμωση των επί της εκτάσεως αυτής φυομένων δασοπονικών ειδών, επίσης αριθμητικώς καθοριζόμενη (παρ. 3 περ. ΙΙΙ εδάφιο πρώτο). Περαιτέρω, με τις ίδιες διατάξεις ορίζεται ότι τα δασικά οικοσυστήματα είναι (ι) δάση εάν η συγκόμωση των δασοπονικών ειδών καλύπτει αριθμητικώς προσδιοριζόμενο ποσοστό της επιφάνειας επί της οποίας ευρίσκονται (παρ. 3 περ. ΙΙΙ εδάφιο δεύτερο στοιχείο α΄) και (ιι) δασικές εκτάσεις εάν η συγκόμωση των θαμνώδους μορφής δασοπονικών ειδών καλύπτει αριθμητικώς επίσης προσδιοριζόμενο ποσοστό της επιφάνειας επί της οποίας ευρίσκονται (παρ. 3 περ. ΙΙΙ εδάφιο δεύτερο στοιχείο β΄). Οι ως άνω υπό (α), (β) και (γ) διατάξεις είναι αντίθετες προς το άρθρο 24 του Συντάγματος για τους εξής λόγους: (α) Η διάταξη της παραγράφου 3 περ. Ι του νέου άρθρου 3, διότι εξαρτά την ύπαρξη ενός δασικού οικοσυστήματος από τη δυνατότητα οικονομικής του εκμεταλλεύσεως, επανεισάγοντας έτσι στη θέση των υιοθετηθέντων από τον αναθεωρητικό νομοθέτη ορισμών της δασικής οικολογίας εκείνους της δασοπονίας, (β) η διάταξη του πρώτου εδαφίου της περ. ΙΙ της παραγράφου 3 του νέου άρθρου 3, διότι αφενός ορίζει ότι το δασικό οικοσύστημα πρέπει να αποτελείται αποκλειστικά από δασοπονικά είδη και αφετέρου εξαρτά την ιδιότητά του ως δασικού οικοσυστήματος από το ελάχιστο εμβαδόν της οικείας εκτάσεως, το οποίο καθορίζεται αριθμητικώς, αδιαφόρως της θέσεώς της και των επικρατουσών σε αυτήν εδαφολογικών, κλιματικών και άλλων συνθηκών, και (γ) η διάταξη του πρώτου εδαφίου της περ. ΙΙΙ της παραγράφου 3 του νέου άρθρου 3, διότι, επιπλέον, εξαρτά την ιδιότητα ενός οικοσυστήματος ως δασικού ή μη από το ανελαστικό αριθμητικό κριτήριο της συγκομώσεως του εδάφους όπου φύεται η δασική βλάστηση, όχι δε από την οργανική ενότητα της δασικής βλαστήσεως,εν όψει του είδους και της ηλικίας της, καθώς και των ιδιομορφιών της περιοχής. Εξ άλλου, από τις διατάξεις της παραγράφου 3 περ. ΙΙΙ του νέου άρθρου 3 του ν. 998/1979 συνάγεται ότι, σύμφωνα με τον ν. 3208/2003, (α) ένα οικοσύστημα είναι δασικό όταν η συγκόμωση των δασοπονικών ειδών ανέρχεται τουλάχιστον στο 25% της εκτάσεως, (β) ένα δασικό οικοσύστημα αποτελεί δάσος, όταν η συγκόμωση του ανορόφου, σε περίπτωση που δεν υπάρχει υπόροφος, είναι άνω του 25% και (γ) ένα δασικό οικοσύστημα αποτελεί δασική έκταση, όταν τα επ’ αυτής θαμνώδη δασοπονικά είδη έχουν, επίσης, συγκόμωση άνω του 25%. Οι ανωτέρω διατάξεις, πέραν της κατά τα ανωτέρω αντισυνταγματικότητάς τους, προσκρούουν και στο τελευταίο εδάφιο της υπό το άρθρο 24 του Συντάγματος ερμηνευτικής δηλώσεως, η οποία θέτει ως κριτήριο για τη διάκριση δάσους και δασικής εκτάσεως όχι το υψηλό ή το θαμνώδες της βλαστήσεως, αλλά το αραιό ή μη αυτής. Τούτο δε διότι οι διατάξεις αυτές δεν θέτουν ως κριτήριο χαρακτηρισμού μιας εκτάσεως ως δάσους ή δασικής το αραιό ή μη της επ’ αυτής δασικής βλαστήσεως, αλλά το ύψος της βλαστήσεως (βλ. ΣΕ 32/2013).

7. Επειδή, εκκρεμούσης της αιτήσεως ακυρώσεως που είχε ασκηθεί, σύμφωνα με τα προεκτεθέντα, κατά της 90532/174/2005 υπουργικής αποφάσεως και έθετε ζητήματα αντισυνταγματικότητας του άρθρου 1 του ν. 3208/2003, δημοσιεύθηκε ο ν. 3818/2010 (Α΄ 17), ο οποίος στο άρθρο 9 παρ. 1 ορίζει τα εξής: «Η παράγραφος 3 του άρθρου 3 του ν. 998/1979 (Α΄ 289), όπως αντικαταστάθηκε με την παράγραφο 1 του άρθρου 1 του ν. 3208/2003 (Α΄ 303), καταργείται, πλην της περιπτώσεως υπό στοιχείο γ) η οποία διατηρείται σε ισχύ ως αυτοτελής παράγραφος 5. Οι παράγραφοι 4 και 5 του άρθρου 3 του Ν. 998/1979, όπως ισχύει, αναριθμούνται αντιστοίχως σε παραγράφους 3 και 4». Εξ άλλου, στο άρθρο 25 παρ. 12 του ν. 3889/2010 (Α΄ 182) ορίζεται ότι «Στο τέλος του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 1 του άρθρου 9 του ν. 3818/2010 προστίθεται εδάφιο ως εξής: ‘Η κατάργηση αφορά και εκκρεμείς διαδικασίες για τον χαρακτηρισμό μιας έκτασης ως δασικής ή μη, προς τον σκοπό της επίλυσης του σχετικού ζητήματος σε όποιο στάδιο και αν βρίσκονται’». Ενόψει των διατάξεων αυτών, το άρθρο 3 του ν. 998/1979 όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο εν προκειμένω χρόνο της εκδόσεως της προσβαλλομένης πράξεως, μετά δηλαδή τους προαναφερθέντες νόμους 3208/2003, 3818/2010 και 3889/2010 και πριν από την αντικατάσταση της περιπτώσεως ε΄ της παραγράφου 6 με το άρθρο 7 παρ. 15 του ν. 4164/2013 (Α΄ 156), όριζε τα εξής: «1. Ως δάσος ή δασικό οικοσύστημα νοείται το οργανικό σύνολο άγριων φυτών με ξυλώδη κορμό πάνω στην αναγκαία επιφάνεια του εδάφους, τα οποία, μαζί με την εκεί συνυπάρχουσα χλωρίδα και πανίδα, αποτελούν μέσω της αμοιβαίας αλληλεξάρτησης και αλληλοεπίδρασής τους, ιδιαίτερη βιοκοινότητα (δασοβιοκοινότητα) και ιδιαίτερο φυσικό περιβάλλον (δασογενές). 2. Δασική έκταση υπάρχει όταν στο παραπάνω σύνολο ή άγρια ξυλώδης βλάστηση, υψηλή ή θαμνώδης, είναι αραιά. 3. Ως δασικές εκτάσεις νοούνται και οι οποιασδήποτε φύσεως ασκεπείς εκτάσεις (φρυγανώδεις ή χορτολιβαδικές εκτάσεις, βραχώδεις εξάρσεις και γενικά ακάλυπτοι χώροι) που περικλείονται από δάση ή δασικές εκτάσεις, καθώς και οι υπεράνω των δασών ή δασικών εκτάσεων ασκεπείς κορυφές ή αλπικές ζώνες των ορέων. Στις εν λόγω εκτάσεις, πέραν επιτρεπτών επεμβάσεων που προβλέπονται από την παράγραφο 2 του άρθρου 13 του ν. 1734/1987 (Α΄ 189) και τα άρθρα 45 έως 61 του παρόντος νόμου, ουδεμία άλλη επέμβαση επιτρέπεται. Οι εκτάσεις των περιπτώσεων α΄, δ΄ και ε΄ της παραγράφου 6 του παρόντος άρθρου δεν υπάγονται στις διατάξεις αυτής της παραγράφου, έστω και αν περικλείονται από δάση ή δασικές εκτάσεις. 4. Στις διατάξεις του παρόντος νόμου υπάγονται και τα εντός των πόλεων και των οικιστικών περιοχών πάρκα και άλση, καθώς και οι εκτάσεις που κηρύσσονται ή έχουν κηρυχθεί με πράξη της αρμόδιας αρχής ως δασωτέες ή αναδασωτέες. 5. Στην έννοια των δασικών οικοσυστημάτων περιλαμβάνονται και οι εκτάσεις που απώλεσαν για οποιονδήποτε λόγο τη δασική βλάστηση και δεν αποδόθηκαν με πράξεις της διοίκησης, μέχρι την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου, σε άλλες χρήσεις. Οι εν λόγω εκτάσεις διέπονται από τις διατάξεις της παραγράφου 3 του άρθρου 117 του Συντάγματος, κηρύσσονται αναδασωτέες και διατηρούν τον χαρακτήρα που είχαν πριν από την καταστροφή τους. 6. Δεν υπάγονται οπωσδήποτε εις τας διατάξεις του παρόντος νόμου: α) Αι γεωργικώς καλλιεργούμεναι εκτάσεις, β) Αι χορτολιβαδικαί εκτάσεις, αι ευρισκόμεναι επί πεδινών εδαφών ή επί ανωμάλου εδάφους ή λόφων, εφ’ όσον δεν εμπίπτουν εις τας περιπτώσεις της παραγράφου 3 του παρόντος άρθρου ή δεν έχουν κηρυχθή ένεκα του προστατευτικού αυτών χαρακτήρος ή εξ άλλου λόγου δασωτέαι ή αναδασωτέαι κατά τα εις το άρθρον 38 του παρόντος νόμου οριζόμενα, γ) Αι βραχώδεις ή πετρώδεις εκτάσεις, αι ευρισκόμεναι επί των ως άνω πεδινών ή ανωμάλων ή λοφωδών εδαφών, δ) Αι αλυκαί, ε) Αι περιοχαί δια τας οποίας υφίστανται εγκεκριμένα έγκυρα σχέδια πόλεως ή καταλαμβάνονται υπό οικισμών προϋφισταμένων του έτους 1923 ή πρόκειται περί οικοδομησίμων εκτάσεων των οικιστικών περιοχών του ν. 947/1979. 7. Οι δημόσιες μη εποικιστικές εκτάσεις των περιπτώσεων β΄ και γ΄ της παραγράφου 6, καθώς και οι δημόσιες εκτάσεις που λόγω του είδους της βλάστησης δεν εμπίπτουν στις παραγράφους 1, 2 και 4, αλλά ευρίσκονται επί κλιτύων ορέων, που δεν παραδόθηκαν κατά τις διατάξεις του άρθρου 74 στις γεωργικές υπηρεσίες, εξακολουθούν να τελούν υπό τη διοίκηση και διαχείριση της δασικής υπηρεσίας, με μέριμνα της οποίας χαρτογραφούνται και διατίθενται για την εξυπηρέτηση των σκοπών που αναφέρονται στα άρθρα 45 έως και 61 του παρόντος νόμου και στο άρθρο 13 παρ. 2 του ν. 1734/1987 ή χρησιμοποιούνται ως βοσκότοποι ή για τη δημιουργία νέων δασών…».

8. Επειδή, μετά τον προαναφερθέντα ν. 3208/2003 εκδόθηκε η 90422/40/27.1.2004 εγκύκλιος διαταγή του Υφυπουργού Γεωργίας με τον τίτλο «Προσαρμογή των καταρτισθέντων δασικών χαρτών στον νέο προσδιορισμό δασών και δασικών εκτάσεων του ν. 3208/2003», η οποία ανακλήθηκε ακολούθως, με την 1412/14.2.2008 απόφαση του Υφυπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων (βλ. ΣΕ 3974-5/2009). Μετά δε την δημοσίευση του ανωτέρω ν. 3818/2010 εκδόθηκε η προσβαλλόμενη 204262/4545/23.11.2010 πράξη του Υφυπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, με την οποία παρέχονται στα Δασαρχεία, τις Διευθύνσεις Δασών και τις Επιθεωρήσεις Δασών οδηγίες για την εφαρμογή των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 3 του ν. 998/1979. Ειδικότερα, παρέχονται οι εξής οδηγίες: «1. Αναγκαία επιφάνεια εδάφους: Ως ‘αναγκαία επιφάνεια εδάφους’ για την ύπαρξη δάσους ή δασικής έκτασης νοείται η εδαφική έκταση που καλύπτεται από δασική βλάστηση (υψηλή ή θαμνώδη), έχει τα οικολογικά χαρακτηριστικά της δασοβιοκοινότητας και του ιδιαίτερου δασογενούς περιβάλλοντος και αποτελεί, κατά τους κανόνες της δασολογικής επιστήμης, λειτουργική διαχειριστική μονάδα που συμβάλλει στην οικολογική ισορροπία του περιβάλλοντος ορισμένης περιοχής. Τέτοια επιφάνεια θεωρείται η έχουσα μέγεθος λόχμης με ελάχιστο εμβαδόν επτακόσια τετραγωνικά μέτρα (700,00 τμ). 2. Αραιά δασική βλάστηση: Με την πρόοδο της επιστήμης της δασικής οικολογίας έχει καθιερωθεί ο όρος ‘βαθμός συγκόμωσης’ ως βασικό κριτήριο για την επίτευξη της δασοβιοκοινότητας και του δασογενούς περιβάλλοντος. Για τον λόγο αυτό, πέραν των όσων αναφέρονται στην 159140/1077/12.3. 1980 εγκύκλιο του Υπουργού Γεωργίας ως προς το κατώτατο όριο δασοκάλυψης, για τον χαρακτηρισμό εκτάσεως ως δασικής ορίζεται το 15%, κάτω από το οποίο η έκταση χαρακτηρίζεται χορτολιβαδική, προσδιορίζεται δε ως αραιά η δασική βλάστηση που μεταξύ των διακένων χώρων των δασικών ατόμων δύναται να παρεμβληθεί άτομο με κανονική κόμη. Στην περίπτωση αυτή σύμφωνα με τη δασολογική επιστήμη το ποσοστό συγκόμωσης δεν μπορεί να υπερβεί το 25%. Συνεπώς οι εκτάσεις με βαθμό συγκόμωσης κάτω του 15% χαρακτηρίζονται χορτολιβαδικές των παρ. 6β ή 6γ του άρθρου 3 του ν. 998/1979, από 15% έως 25% (15%<Ε<25%) χαρακτηρίζονται δασικές της παρ. 2 του άρθρου 3 του ν. 998/1979 και οι με βαθμό συγκόμωσης άνω του 25% χαρακτηρίζονται δάση της παρ. 1 του άρθρου 3 του ν. 998/1979».

9. Επειδή, κατά την έννοια της ανωτέρω 204262/4545/23.11.2010 εγκυκλίου, η δασικού χαρακτήρα έκταση η έχουσα μέγεθος λόχμης με ελάχιστο εμβαδόν επτακόσια τετραγωνικά μέτρα θεωρείται οπωσδήποτε δάσος ή δασική έκταση, χωρίς όμως να αποκλείεται, λόγω των ιδιαιτέρων εκάστοτε συνθηκών, και εκτάσεις με δασική βλάστηση μικρότερες των 700,00 τμ, που δεν περιβάλλονται ή δεν συνορεύουν με άλλες εκτάσεις δασικού χαρακτήρα, να αποτελούν παρά ταύτα δάσος ή δασική έκταση. Περαιτέρω, σύμφωνα με την ίδια εγκύκλιο, κατά κανόνα για να υπάρχει δασική έκταση απαιτείται βαθμός συγκομώσεως τουλάχιστον 15% και για να υπάρχει δάσος τουλάχιστον 25%, δεν αποκλείεται, όμως, και εκτάσεις με μικρότερο βαθμό συγκομώσεως, λόγω των συντρεχουσών συνθηκών, να αποτελούν δάσος ή δασική έκταση. Με το περιεχόμενο αυτό, η προσβαλλόμενη πράξη δεν αφίσταται των ορισμών του άρθρου 3 του ν. 998/1979 και των κριθέντων σχετικώς από την Ολομέλεια του Δικαστηρίου, δεν θεσπίζει δηλαδή «παρανόμως, νέους αντικείμενους προς το Σύνταγμα, κανόνες δικαίου», όπως αβασίμως ισχυρίζεται ο αιτών Δικηγορικός Σύλλογος. Επομένως αποτελεί πράγματι ερμηνευτική εγκύκλιο, που ενημερώνει τις αρμόδιες υπηρεσίες για τις ισχύουσες διατάξεις των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 3 του ν. 998/1979, παρέχοντας οδηγίες για την εφαρμογή τους, και όχι «ψευδερμηνευτική» κανονιστική πράξη. Κατά συνέπεια, η πράξη αυτή στερείται εκτελεστού χαρακτήρος και προσβάλλεται απαραδέκτως με την κρινόμενη αίτηση (πρβλ. ΣΕ 102/2014, 3747/2013 Ολομ.).

10. Επειδή, η παράλειψη του Υπουργού Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής να υπογράψει «προηγηθέν Σχέδιο Εγκυκλίου» αναφερόμενο επίσης στην εφαρμογή του άρθρου 3 του ν. 998/1979, το περιεχόμενο του οποίου παρατίθεται στο δικόγραφο της αιτήσεως ακυρώσεως, δεν συνιστά παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας, δοθέντος ότι δεν υφίστατο σχετική υποχρέωση του αρμοδίου Υπουργού. Κατά συνέπεια, η κρινόμενη αίτηση, εάν ερμηνευθεί ως στρεφόμενη και κατά της παραλείψεως αυτής, είναι ομοίως απορριπτέα ως απαράδεκτη.

11. Επειδή, ενόψει των ανωτέρω, πρέπει να απορριφθεί η κρινόμενη αίτηση.